jueves, 27 de mayo de 2021

LA REFORMA DE LAS HACIENDAS LOCALES Y EL PAPEL DE LA TRANSFORMACIÓN TECNOLOGICA EN ESTE PROCESO.

 En el momento actual, es unánime la percepción de que es necesaria una reforma en profundidad de la legislación que regula los tributos locales.

Coincidimos plenamente con esta visión y la completamos con una idea adicional: la reforma real de las haciendas locales, estableciendo un modelo eficaz y justo, será la suma de una buena y nueva normativa junto con una profunda transformación tecnológica de los Ayuntamientos gestores.

 

El cambio en las percepciones de los contribuyentes sobre los tributos locales.

De la misma forma que se necesita con urgencia un nuevo marco normativo, el proceso integral de reforma de las haciendas locales dependerá también de un profunda transformación tecnológica de las instituciones que las gestionan.

Lo que están demandando cada vez con mayor intensidad los ciudadanos es que los gestores tributarios trabajemos pensando realmente en las circunstancias concretas de cada contribuyente. Algunas recientes sentencias, tanto del Tribunal Constitucional como del Supremo, no son más que el altavoz mediante el que se hacen oír estas demandas, que trasladan un mensaje claro:  no se trata de negarse a pagar impuestos, sino de hacerlo mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, por seguir el contenido del artículo 31.3 de la Constitución.

¿Son suficientemente justos, igualitarios y progresivos los tributos municipales?. Sin duda lo parecían en su momento, pero es indudable que esta percepción está cambiando en los ciudadanos, que cada vez adquieren una mayor cultura tributaria, lo que conlleva una mayor exigencia y un mayor nivel de precisión en la gestión tributaria.

Un ejemplo claro de esto lo tenemos en cómo ha cambiado la percepción de justicia y equidad en el impuesto municipal sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, que todos conocemos como plusvalía. Es este caso, el contribuyente se plantea preguntas simples que no estaban siendo respondidas coherentemente. Por ejemplo, si el valor de mercado de mi vivienda no ha subido, o incluso ha bajado, ¿por qué tengo que pagar por una plusvalía que no se ha producido?.  Responder a esta pregunta señalando que el cálculo se realiza sobre un valor administrativo (el valor catastral) y no sobre el valor real de las transmisiones, como establecía la Ley de Haciendas Locales, no hacía más que ratificar que el modelo no estaba funcionando y así lo están percibiendo los ciudadanos.

Como resultado de esta evolución, aplicable a otros tributos, el modelo actual de tributos municipales, que prima la simplicidad en la gestión sobre cualquier otro valor, se muestra absolutamente insuficiente para tratar las singularidades de cada contribuyente, y se limita a aplicar principios generales y reglas únicas que, en muchas ocasiones, pueden ser percibidos como contrarios a la justicia tributaria.

En definitiva, usando una imagen descriptiva, lo que está ocurriendo es que los ciudadanos nos piden que evolucionemos desde un modelo de “brocha gorda” y, como tal, simple pero incapaz de distinguir las singularidades de cada contribuyente facilitándole al máximo el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, hacia un modelo de “trazo fino”, que permita una más precisa determinación de la capacidad económica individual y aporte herramientas para facilitar el cumplimiento, pero que también será más complejo. Para asumir esta evolución desde la simplicidad a la complejidad será imprescindible contar con la tecnología adecuada.

 

Causas que han motivado el cambio en la percepción de los contribuyentes sobre la justicia del sistema tributario local.

Si aceptamos que se ha producido un cambio en la percepción de los contribuyentes sobre el nivel de justicia del sistema tributario local, es necesario investigar cuales con las causas que han motivado este cambio.

Creo que no exagero si afirmo que la causa principal ha sido el incremento de la cultura tributaria de los contribuyentes, adquirida fundamentalmente a través de su condición de declarante en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

A priori cabría deducir que un impuesto como el de la renta, que genera cuotas personales considerablemente mayores que las devengadas en muchos tributos municipales, debería generar una mayor sensación de injusticia o desigualdad. Sin embargo, esto no es así. Y no lo es por tres razones muy concretas:

-En primer lugar, en la liquidación del impuesto sobre la renta se contempla multitud de circunstancias personales que diferencian y singularizan a cada ciudadano. Si diez personas de las que leen este blog tuvieran exactamente los mismos ingresos pagarían cada una de ellas en renta una cuota diferente. Y esto es así porque en el impuesto sobre la renta se contemplan multitud de elementos, como deducciones, bonificaciones, supuestos de declaración conjunta o individual, etc.., que determinan tratamientos altamente individualizados.

-En segundo lugar, porque la construcción de esta declaración se realiza integrando multitud de información, procedente tanto del contribuyente como de fuentes distintas.  De esta forma, la determinación de la capacidad económica se define con mucha mayor precisión, porque el gestor tributario conoce y aplica multitud de datos del contribuyente. Existe, en definitiva, un potente y eficaz sistema de transmisión y comunicación de datos procedentes de las más diversas fuentes.

-Y en tercer lugar, en el impuesto sobre la renta no sólo se contemplan multitud de circunstancias personales y se integra multitud de información, sino que toda esta información se pone previamente a disposición del ciudadano a través de la figura del borrador de declaración. Es decir, no sólo hay mucha información, sino que también se facilita al máximo el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

¿Se dan estas circunstancias en la gestión de los tributos locales?. Pues no siempre o, al menos, no con la misma intensidad. Pondré sólo un ejemplo del tributo municipal que más ingresos genera: el IBI. En este caso, sabemos que todos los ciudadanos que son propietarios de inmuebles iguales en su edificio pagan lo mismo, sin posibilidad de distinción sobre su situación económica o familiar, salvo la bonificación por familia numerosa.  Como consecuencia, cuando se dan casos en los que la capacidad económica concreta no permite el pago del tributo, hemos de inventar en los Ayuntamientos figuras para paliar esta situación, como es el caso del mal llamado “IBI social”, que no es más que una subvención para pagar un tributo, lo cual es una acción incoherente en sus propios términos.

Pero volvamos al caso del impuesto sobre la renta para destacar lo que me interesa: de las tres circunstancias positivas que he descrito, -definición individual de características, integración de multitud de información, y máxima ayuda para el cumplimiento de las obligaciones tributarias-, sólo la primera tiene un componente mayoritariamente jurídico, mientras que el éxito de las otras dos se debe, fundamentalmente, a una causa no principalmente jurídica, como lo es la existencia y adecuada utilización de una tecnología diseñada para gestionar estos retos.

 

¿Cuándo se produce el cambio de percepción de los ciudadanos hacia los tributos locales?.

Sin duda, el cambio de percepción de los ciudadanos respecto a los tributos locales y, con ello, el inicio de la corriente de oposición a los mismos, es una consecuencia de la crisis del 2008, que produjo un efecto hasta entonces inédito: la bajada significativa del valor de los inmuebles, -destruyendo el paradigma de que “la vivienda nunca baja”-, hasta situarse en algunos casos incluso por debajo del valor catastral (que teóricamente nunca debería superar el 50% del valor de mercado).

Esta situación rompe el modelo, porque ya no vale (al menos no siempre) la idea de que el valor catastral (base del IBI y la Plusvalía) era la referencia como “valor suelo” ( o valor mínimo) porque se situaba siempre por debajo y a bastante distancia  del valor de mercado. A partir de ahí, al ciudadano le puede interesar más tributar por el valor de mercado que por el catastral, porque es posible que aquel sea más bajo que este.

 

La tecnología como pilar del éxito de los sistemas tributarios justos.

Llegados a este punto creo que es obligado reconocer que el éxito de un proyecto de transformación en profundidad del sistema tributario municipal no sólo va a requerir, como antes he citado, de reformas legales que permitan disipar inseguridades jurídicas, sino también y en igual medida, de sistemas tecnológicos potentes que faciliten el logro de un modelo más justo, igualitario y progresivo.

Estos sistemas tecnológicos avanzados deberían desarrollarse, siguiendo la senda marcada por la Agencia Tributaria estatal, buscando principalmente dos grandes objetivos:

-En primer lugar, generar un modelo que permita, por un lado, el acceso e intercambio de información con fuentes de los más variados orígenes, y por otro, el tratamiento de esta información sobre un modelo de gestión que garantice la accesibilidad, calidad y permanente actualización de los datos.

Es evidente que el acceso a la información de la que ahora disponemos los Ayuntamientos es claramente mejorable. Es cierto que ya accedemos, en algunos casos con importantes rigideces, tanto a fuentes externas como Notarías, Registradores, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Dirección General de Policía o el Catastro, como a fuentes propias como el padrón. Pero es igualmente cierto que son múltiples los conflictos que continuamente hemos de abordar, muchos de los cuales serían superables con el establecimiento de pasarelas tecnológicas eficaces que no sólo permitirían una circulación fluida de datos, sino que en gran medida ayudarían a superar muchas de las desconfianzas que todavía subsisten entre instituciones.

Por otro lado, deberíamos empezar a considerar la integración de otras fuentes de información, masivamente usadas por los ciudadanos, como es el caso de la obtenida de distintas plataformas de internet.

Pero también es imprescindible, poniendo de manifiesto que las reformas de verdad deberían empezar por nosotros mismos, puesto que es imprescindible mejorar sustancialmente la información que genera la propia acción de los servicios municipales. El mejor ejemplo de ello es la necesaria y urgente mejora que se ha de abordar para que las áreas de hacienda de los municipios dispongan rápida y eficazmente de la información que crean los servicios de urbanismo.

-Y en segundo lugar, los Ayuntamientos debemos desarrollar procedimientos específicos que faciliten en mucha mayor medida el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, aportando al contribuyente toda la información necesaria y permitiendo formalizar la declaración con acciones tecnológicas muy simples.

Para entender esta idea, propongo un ejemplo: si los Ayuntamientos contamos con toda la información de adquisiciones y transmisiones de inmuebles que nos proporcionan notarios y registradores, ¿qué nos impide generar una especie de borrador del impuesto de plusvalía que el contribuyente sólo tenga que ratificar, o modificar a su criterio, al igual que ocurre en el impuesto sobre la renta?. La misma reflexión podría aplicarse a otros tributos y tasas municipales, no gestionadas mediante matrícula,  en los que todavía trasladamos al contribuyente la obligación de generar íntegramente su autoliquidación.

 

Una cuestión específica que requerirá soluciones normativas y tecnológicas: la valoración de inmuebles con fines tributarios.

Existe un tema muy específico del sistema tributario municipal, que también afecta de lleno a los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas, que se refiere a la cuestión de las valoraciones inmobiliarias con fines tributarios.

Buena parte del sistema de ingresos fiscales de los ayuntamientos se basa en tributos de base inmobiliaria. El IBI y la plusvalía son un buen ejemplo. Los tribunales, a través de un goteo constante de sentencias, han ido poniendo cada vez un mayor número de trabas a los procedimientos para la determinación de un valor de un inmueble con fines fiscales, hasta el punto de que hoy son muchos los autores que consideran que es incompatible aplicar exigencias propias de una tasación individualizada a procedimientos tributarios que requieren valorar de forma masiva multitud de inmuebles.

Las posiciones en este tema se encuentran muy enfrentadas, siendo evidente que los jueces están exigiendo a las administraciones en este tema niveles de prestación de servicios que superan sus capacidades reales, salvo que se decidan a crear un ejército de funcionarios tasadores, lo cual parece contrario a la eficiencia que es exigible en toda gestión pública.

En este caso, la solución pasa también por una doble acción normativa y técnica. La acción normativa se ha de centrar en definir criterios jurídicos claros, con el rango legal adecuado, para asegurar la acción de quienes han de ser parte del sistema, ya sea en su condición de contribuyentes o de funcionarios públicos. En este orden de cosas, se reabre el debate sobre la necesidad de contar con una Ley General de Valoraciones como Ley marco que fije una unidad de criterio en la determinación del valor de los bienes inmuebles equivalente en el ámbito estatal, autonómico y local. Quienes proponen esta solución sugieren que sus efectos sobre la seguridad jurídica y sobre la consolidación de las bases fiscales de las haciendas locales resultarían indiscutibles, al tiempo que fortalecería a los tributos de base inmobiliaria como eje vertebral de las haciendas locales.

Reabrir el debate sobre la conveniencia de una nueva Ley General de Valoraciones ha de llevarnos también a la necesidad de analizar el papel que ha de desarrollar el Catastro en esta cuestión. En mi opinión, mantener al Catastro en su posición actual, con una única vinculación a un IBI que se está demostrando excesivamente rígido e incapaz de adaptarse a los cambios que hemos descrito, es un error. La evolución necesaria del Catastro ha de ir orientada a satisfacer la necesidad de disponer de valores de los inmuebles eficaces para la gestión de todos los tributos (estatales, regionales y locales). Si no se aprecia este reto, lo que incluye introducir procesos que garanticen una permanente actualización de los valores catastrales, adecuadamente relacionados con los de mercado, se está poniendo en riesgo el uso de estos valores dentro del esquema de tributos locales, incluida su consideración como base imponible del IBI. Ya lo estamos viendo en el impuesto de plusvalía, donde los tribunales están determinando que los actuales valores catastrales, al no ser reflejo del mercado, no son válidos para determinar la existencia real de incremento patrimonial.

Pero también, junto a las reformas normativas, cabe desarrollar iniciativas técnicas para mejorar esta actividad, fundamentalmente a través de herramientas que permitan disponer de información veraz y confiable de muestras del mercado inmobiliario, poniendo en relación las mismas con las declaraciones de valores declaradas en las escrituras, de tal manera que no se consoliden prácticas que favorezcan la incorporación a las mismas de valores por debajo del precio real de la operación. Esta potente información, a la vez jurídica y descriptiva del mercado, deberá ser accesible a través de sistemas que garanticen simultáneamente un tratamiento individualizado de cada caso y un automatismo eficaz en la generación de los informes necesarios.

En este sentido cabe desatacar el informé técnico que está utilizando la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid que, siguiendo las últimas sentencias, parte de los valores declarados en las escrituras para calcular sobre ellos el valor del suelo por aplicación del método residual, comparando al mismo tiempo estos valores de escritura con los precios de mercado obtenidos del cierre de operaciones reales realizadas en el mismo periodo de tiempo y en la misma zona. Este informe, que combina datos de mercado y precios de escritura, se está manifestando como una potente herramienta técnica para demostrar la existencia o no de plusvalía, a efectos de este impuesto.

 

¿Quién y cómo debe proporcionar esta tecnología?

Llegados a este punto y aceptando que la transformación tecnológica es igual de necesaria que la normativa, ¿cómo abordar las necesidades tecnológicas de más de 8.000 municipios españoles, la mayoría de los cuales no superan los 5.000 habitantes?. 

Es evidente que la única respuesta está en la acción coordinada de los tres niveles de la Administración pública española, trabajando conjuntamente en dotar a todos los municipios de la tecnología que les permita aplicar, de una manera adecuada, estos tributos más justos y equitativos, pero también más complejos de gestionar.

Hacer Leyes que imponen transformaciones tecnológicas profundas, sin desarrollar en paralelo estrategias para acompañar a todas las administraciones en este proceso dotándolas de músculo técnico y financiero, es un ejercicio con alto riesgo de fracaso. Lo estamos viendo en la demora constante en la plena aplicación de las Leyes 39 y 40/2015, que definen un exigente sistema para la plena implantación de la administración electrónica.

Es evidente que los Fondos Europeos nos brindan una oportunidad excelente para abordar este proyecto dentro de su marco. En efecto, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia presentado a la Comisión Europea por el Gobierno de España incluye como componente número 28 la “Adaptación del sistema impositivo a la realidad del siglo XXI”. Considero que no se puede en modo alguno dejar pasar esta oportunidad para rediseñar técnicamente el sistema de las haciendas locales de acuerdo con las realidades y necesidades actuales, un sistema que afecta a completos niveles de poder territorial más cercanos a los ciudadanos: los municipios, las provincias y, en los archipiélagos, las islas.

En el Ayuntamiento de Madrid no hemos esperado a estos fondos y, mientras llegan, ya hemos puesto en marcha un proyecto para lograr una transformación digital completa, proyecto que forma parte de la estrategia municipal que hemos diseñado y estamos ejecutando para lograr una administración tributaria más acorde con las exigencias y necesidades de los ciudadanos.

 

La respuesta tecnológica del Ayuntamiento de Madrid: el proyecto de “tributos inteligentes”.

El Plan Estratégico de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid contiene, como idea principal, la visión de una entidad fuertemente tecnológica y conectada, centrada en las personas. Es decir, que desde el propio núcleo de la transformación que se está implementando pone como idea base la fortaleza tecnológica y la conexión con otras entidades, situando al ciudadano en el centro del modelo. Por tanto, es indudable que creemos en la tecnología como factor de transformación del sistema tributario local.

No es este el espacio para desarrollar en toda su integridad el contenido de este Plan Estratégico, en su parte tecnológica,  pero si para desarrollar la idea de “tributos inteligentes” (Smart taxes).

El concepto de “tributos inteligentes” (Smart taxes) se basa en aplicar todo el potencial que las nuevas tecnologías nos ofrecen a la más correcta y eficaz gestión tributaria, para identificar bien los datos y actividades de los contribuyentes, definir con más precisión elementos tributarios esenciales (cómo por ejemplo, el valor de los inmuebles), mejorar la gestión tributaria facilitando al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones y, finalmente, para servir como herramientas eficaces de lucha contra el fraude tributario.

De esta forma, podemos definir los “tributos inteligentes” como el sistema de personas, datos, infraestructuras y servicios tecnológicos orientados a incrementar la eficacia en la gestión de los tributos locales, con el doble objetivo de captar los recursos financieros necesarios para atender las necesidades económicas de la ciudad y reducir las obligaciones formales de los ciudadanos.

Este proyecto contiene múltiples acciones, algunas de las cuales ya se han iniciado y otras lo harán en los próximos meses. Integra una apuesta decidida por las tecnologías más innovadoras, que ya están demostrando éxitos significativos en la gestión tributaria de algunos países de nuestro entorno, como es el caso de proyectos basados en sistemas de analítica avanzada y la Inteligencia Artificial. Con ello se busca, por un lado, la eficiencia de la gestión de la Agencia Tributaria de Madrid y, por otro lado, se pone a disposición del ciudadano los mecanismos digitales necesarios para facilitar el cumplimiento de sus obligaciones como contribuyente, con lo que se logrará una mejor y más completa gestión de las matrículas y liquidaciones de los distintos tributos, con el fin de que nadie que esté obligado al pago deje de hacerlo, tanto si se debe a defectos en los procedimientos como a tratarse de una situación de fraude.

En esta misma línea de refortalecimiento de las capacidades tecnológicas para una más eficaz gestión de los tributos, en los próximos meses entrarán en producción distintos proyectos del Laboratorio Tributario (Tax Lab), creado por este equipo de gobierno, entre los que destacan iniciativas muy específicas para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la generación de cuadros de mando que permitan la adopción de medidas inmediatas para mejorar la eficiencia en la recaudación.

Una de las medidas más llamativas ya adoptadas, que seguirá desarrollándose en el Laboratorio Tributario, es la robotización de procedimientos administrativos, de tal manera que lo que antes requería un seguimiento personal de un empleado público ahora lo realiza una aplicación informática. Esto incluye desde respuestas a consultas tributarias, hasta apoyo para la cumplimentación o presentación de liquidaciones y otros documentos. Ya hemos utilizado esta herramienta durante el confinamiento, supliendo parcialmente con la misma el cierre obligado de las oficinas de atención presencial. La experiencia, muy positiva, será desarrollada con mayor alcance en los próximos meses.

Una última reflexión para cerrar esta idea. Me parece muy relevante recordar las dimensiones propias que distinguen a Madrid de otras grandes ciudades españolas. A título de ejemplo, y refiriéndonos sólo a dos indicadores especialmente relevantes, Madrid prácticamente duplica a Barcelona, segunda ciudad española, tanto en número de habitantes (3,3 millones frente a 1,7 millones), como en número de inmuebles urbanos (2,2 millones, frente a 1,1 millones).

Además, el área metropolitana cuyo corazón es la ciudad de Madrid es la cuarta más poblada de Europa, (por detrás de París, Londres y el Ruhr alemán), lo que supone que Madrid ha de asumir el coste de ofrecer servicios que son utilizados por numerosos ciudadanos de los municipios limítrofes (en total, 3,5 millones), que no tributan en la capital.

A título de ejemplo de un indicador tributario que permite valorar la singularidad de Madrid, en nuestro presupuesto de ingresos hemos previsto una recaudación por impuesto de plusvalía de 508 millones de euros, mientras que Barcelona a previsto 157 millones.

Con todos estos datos, es evidente que a Madrid le toca liderar este proceso de transformación digital al que me he referido.

 

 

 

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