jueves, 10 de enero de 2019

Un buen ejemplo de una norma obsoleta que frena la plena aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración Local: el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.


Centrados en todo aquello que aportan las nuevas tecnologías a la gestión de las Administraciones Publicas, quienes nos dedicamos profesionalmente a trabajar en ellas estamos cometiendo frecuentemente el error de minusvalorar otro elemento tanto o más relevante para nuestra actividad, como lo es el marco normativo. Se nos olvida en ocasiones que nuestra Constitución, al igual que impone a las Administraciones Públicas buscar la eficacia en su gestión, -lo que da entrada a la implantación de las TIC para lograrlo-, también exige que dicha labor eficaz se realice con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Al igual que las Administraciones públicas necesitan buena tecnología aplicada a la gestión, también necesitan buenas normas que faciliten la adaptación e integración de esta tecnología a sus procesos.

Lamentablemente este necesario acompañamiento entre tecnología y normativa no siempre se encuentra debidamente articulado. Es más, en el ámbito específico de la Administración Local me atrevería a afirmar que buena parte de las Leyes y Reglamentos que se integran en su ordenamiento jurídico frenan muchas de las oportunidades que aporta la tecnología hoy disponible. Como consecuencia, en ocasiones los gestores púbicos nos vemos imposibilitados para aplicar todas las capacidades que aportan las TIC porque el marco normativo vigente no da suficiente cobertura jurídica para su aplicación. Sin duda un buen ejemplo de esta obsolescencia normativa es la regulación de los bienes y derechos, y en concreto el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.

Heredero de un Reglamento anterior aprobado en 1955 y urgentemente adaptado para cumplir las exigencias de la entonces nueva Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la lectura de esta norma nos retrotrae a una España de mediados del siglo pasado que todavía no había dejado de ser rural, lo que justifica la extensa regulación de fincas y montes comunales, y que limitaba la visión de la actividad pública sobre el espacio urbano de forma casi exclusiva a la adquisición y gestión de inmuebles. Muy poco se aporta a una buena regulación de otro tipo de bienes y derechos (valores mobiliarios, créditos y derechos personales, vehículos,…), y por supuesto nada hay sobre otros elementos tan relevantes en la sociedad actual como pueden ser los derechos sobre la propiedad intelectual o sobre las colecciones de datos públicos, por citar algunos ejemplos. Además, y esto si resulta grave, tampoco se regula nada respecto a la imprescindible gestión de bienes y derechos que se derivan de la actividad urbanística municipal, un inexplicable olvido respecto a una cuestión que tanto ha impactado en la política local, - positiva y negativamente-, en las últimas décadas.

No es este el soporte adecuado para una reflexión en profundidad sobre cómo debería abordarse la redacción de un nuevo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y digo nuevo porque en mi opinión no caben meras reformas del actual. Baste por ahora con comentar tan sólo seis escenarios que muestran la actual distancia entre la norma a aplicar, la función a desarrollar y la tecnología disponible, al tiempo que se proponen, con trazo grueso, posibles soluciones. Obviamente son muchos más los ejemplos que pueden encontrarse. Somos conscientes de que alguna de las soluciones propuestas supera el rango normativo de un Reglamento.

1.- Coordinación plena externa (Catastro, Registro, etc.) e interna (áreas de Patrimonio, Hacienda, Urbanismo, etc.):

Las entidades locales, como toda la sociedad, han sido también víctimas de una mala herencia en lo que se refiere a la coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad. La falta histórica de coordinación entre estas instituciones se aprecia también en el Reglamento de 1986, donde apenas se establece la obligación de consignar en el inventario “la signatura de inscripción en el registro de la Propiedad” de inmuebles y derechos, en el caso de que resulten inscribibles, así como “la expresión del polígono y parcela catastral, si fuere posible”, si bien se limita esta exigencia tan sólo a las fincas rústicas.

Los esfuerzos realizados en los últimos años por el Registro de la Propiedad, y especialmente por el Catastro, implementando mecanismos jurídicos, organizativos y tecnológicos que facilitan la coordinación, la incorporación de datos y el intercambio de información gráfica entre ambas instituciones, permite ya trabajar en un escenario que refuerza la seguridad jurídica y beneficia directamente a los Ayuntamientos en la identificación de sus inmuebles, fundamentalmente porque ya es posible  lograr una idéntica descripción de los inmuebles en el inventario municipal, en el Registro y en el Catastro. El nuevo Reglamento de Bienes que se propone debería contemplar como una actividad obligatoria lograr esta coordinación.

En el ámbito interno resulta imprescindible superar la habitual separación entre las áreas de Patrimonio, Hacienda y Urbanismo que se aprecia en muchos Ayuntamientos. Esta auténtica “mala práctica”, basada en la desconfianza entre los responsables técnicos y políticos de los distintos servicios, es un escenario que necesariamente ha de ser sustituido con una gestión común de la información de los inmuebles, con el fin de que estos servicios, - y otros que precisan de esta información en el Ayuntamiento-, puedan acceder y mantener la información desde sus respectivos ámbitos, a través de procedimientos interoperables que deberían describirse en el nuevo Reglamento que se propone.

Finalmente, la reforma sugerida debería proponerse como objetivo específico otorgar la máxima publicidad a las características urbanísticas, tanto de edificabilidad como de uso, de todos los edificios y parcelas de titularidad municipal, lo que debería completarse con la posibilidad de emitir un certificado electrónico de cada inmueble desde la unidad de Patrimonio del Ayuntamiento, certificado que, además, debería tener un efecto vinculante respecto a su contenido. Todo ello buscando dotar de una mayor transparencia a la gestión de los inmuebles municipales.

2.- Nuevo modelo de valoración de inmuebles y derechos de naturaleza inmobiliaria:

El artículo 20.q) del actual Reglamento de Bienes establece entre los datos que obligatoriamente han de consignarse en el Inventario municipal de bienes inmuebles “el valor que correspondería en venta al inmueble”. Sin embargo, son muy pocos los Ayuntamientos que disponen de un modelo de valoración suficientemente potente y dinámico que les permita obtener, al menos una vez al año, una valoración de todos los inmuebles municipales ajustada al valor de mercado de los mismos.

El sector de las PropTech,- las tecnologías aplicadas al sector inmobiliario-ha alcanzado ya suficiente nivel de madurez en España como para permitir disponer de esta información no sólo anualmente, sino en ciclos temporales más cortos. Hay ya empresas que ofrecen por un coste realmente accesible esta información, avalada con el informé técnico imprescindible, con base en datos obtenidos del seguimiento constante del mercado inmobiliario. Por otro lado, el inminente lanzamiento del “valor estadístico de mercado”, que anuncia la Dirección General del Catastro, permitirá disponer de un valor de mercado actualizado de cada inmueble, también de los municipales. El nuevo Reglamento de Bienes debería plantearse la regulación de modelos de colaboración público-privada para que los Ayuntamientos pudieran beneficiarse de estas fuentes de información, especialmente valiosas.

En esta línea de modernización de los sistemas de valoración de inmuebles que precisan las entidades locales es imprescindible contar con un modelo de definición del valor de inmuebles de dominio público, -incluidas calles, parques, etc.-, basado en el valor de uso de los mismos, con el fin de desarrollar la propuesta que se explica en el siguiente punto.

Finalmente, y esto es crítico dentro del proceso integral de saneamiento y transparencia de las Haciendas Locales que se viene desarrollando en los últimos años, resulta absolutamente imprescindible que estos valores de mercado permanentemente actualizados se integren como valor oficial en la contabilidad municipal, con todos los efectos que se derivan de ello. La nueva regulación de los bienes municipales que se propone no debería nunca olvidar el valor de los mismos a estos efectos.

3.- Derechos derivados del uso privativo de bienes municipales:

Un escenario dónde el actual Reglamento de Bienes se ha quedado claramente anticuado es el relativo a la utilización privativa de los espacios como calles, plazas, parques, etc. Son numerosos los Ayuntamientos que cuentan con tasas de uso y ocupación de vías públicas mal definidas y reguladas sobre esquemas sumamente rígidos, -basados en los muy utilizados y anticuados “callejeros fiscales”-, lo que determina una muy baja recaudación en relación con los rendimientos que generan. El mejor ejemplo lo tenemos en las concesiones para la instalación de terrazas, hoy convertidas en locales perfectamente climatizados y en uso 365 días al año, y en las que, en numerosos casos, se genera una facturación muy superior a la obtenida dentro del propio local del que dependen. Sin embargo, analizando los modelos aplicados en muchos Ayuntamientos, se observan que los ingresos por las tasas de ocupación de vía pública aplicadas no guardan relación con los beneficios obtenidos por el concesionario. No existe, en definitiva, un adecuado equilibrio entre los costes de la concesión y el beneficio generado, lo que daña el sistema de ingresos municipales.

En el mismo sentido, los Ayuntamientos encuentran dificultades para lograr una buena definición del valor de uso temporal de bienes o servicios municipales con actividades que generan lucro, tales como los rodajes cinematográficos, usos de teatros y auditorios por empresas privadas, eventos desarrollados con ánimo de lucro utilizando la vía pública, etc… . En estos casos no suelen existir criterios técnicos realmente solventes y objetivos para definir la cuantía de las tasas aplicables.

Un nuevo Reglamento de Bienes debería abordar el tratamiento de estas cuestiones, incluyendo la definición de un modelo que garantice la plena coordinación entre la gestión de los espacios públicos realizada por las áreas de Patrimonio, y las consecuencias tributarias que se derivan de la misma, y que han de regularse por la correspondiente Ordenanza Fiscal.

4.- Gestión “smart” de inmuebles y derechos municipales:

Por la fecha de su redacción, el actual Reglamento de Bienes no puede contemplar ninguna de las importantes ventajas que la tecnología disponible aporta para la gestión eficiente de los bienes y derechos municipales. En algún trabajo anterior ya describí el importante valor que aporta a los servicios municipales la utilización de una visión “smart” de la tecnología:


No es posible detallar aquí todo lo que aporta a la gestión de los bienes inmuebles municipales la utilización de herramientas basadas en el geoposicionamiento y las cartografías digitales. Basta por ahora con proponer que el nuevo Reglamento de Bienes debería aportar cobertura normativa suficiente para la aplicación de las siguientes tecnologías:

A.- Generación obligatoria de un Sistema de Información Geográfico Municipal, que ha de ser el soporte de los modernos Inventarios de bienes, que integre la información de los inmuebles municipales, agrupados según su clasificación, y de los derechos que recaen sobre los mismos, así como de las infraestructuras y redes de titularidad municipal que ocupan vuelo y subsuelo público. Estos Sistemas de Información Geográfica patrimonial deben integrar, además, todos los elementos de equipamiento y mobiliario urbano que resulten inventariables.

B.-Aplicación de la metodología BIM en el diseño, gestión, y mantenimiento de inmuebles e infraestructuras de titularidad municipal. La Directiva 2014/24/UE insta a los países miembros de la Unión Europea a implementar la metodología BIM (Building Information Modelling) en todos los proyectos constructivos de financiación pública. Como consecuencia de esta obligación, la metodología BIM es obligatoria para licitaciones de edificación a partir de diciembre de 2018. Y todo hace prever que en los próximos años esta obligación se extenderá a la totalidad de las acciones de edificación, gestión y rehabilitación, tanto públicas como privadas.

BIM, o el Modelado de Información para la Edificación, es una representación digital de las características físicas y funcionales de un edificio, que permite además intercambiar información a lo largo de su ciclo de vida, lo que lo hace indispensable para todos aquellos que gestionan parques inmobiliarios importantes, como ocurre en muchos Ayuntamientos. El nuevo Reglamento de Bienes debería tener en cuenta estas circunstancias. Si quieres más información sobre BIM y administraciones públicas: http://catastreros.blogspot.com/2017/12/bim-catastro-es-ya-la-hora-del-catastro.html

Finalmente, el nuevo Reglamento de Bienes tendría que adaptarse a las visiones actuales de gestión de la ciudad, entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta muy directamente a la gestión diaria de calles, redes de servicios municipales, o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para ello será necesario que la nueva regulación entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica, la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en la gestión de todos los bienes inmuebles de titularidad municipal. Más información sobre estos conceptos en:





5.- Tratamiento de las colecciones de datos del municipio como un activo valioso:

Un territorio totalmente nuevo respecto al actual Reglamento de Bienes es el que se abre con la consideración de las colecciones de datos de titularidad municipal como un activo valioso e inventariable. Muchas empresas conocen ya el valor de la información que producen y gestionan y, sin embargo, las Administraciones Públicas y especialmente las Administraciones Locales están ajenas a este debate. Como consecuencia se desprecia e ignora el valor de un activo, - los datos que produce y mantiene el Ayuntamiento-, que no sólo son valiosos, sino que también pueden ser una fuente de ingresos municipales.  Es un discurso recurrente y aceptado que los datos son la materia prima de la nueva economía, y por ello los datos de los municipios no deberían quedar fuera de esta visión.

Como consecuencia, un nuevo Reglamento de Bienes debería impulsar la aplicación efectiva de políticas municipales orientadas a tratar sus colecciones de datos como un activo y a facilitar su reutilización, lo que exigirá su previo inventario, su valoración y el desarrollo de plataformas adecuadas para facilitar el acceso.

En paralelo, esta estrategia debería apoyar la definición de modelos que permitan la “monetización” de los datos municipales, cuando los mismos son utilizados con fines lucrativos. Son muchas las empresas que estarían dispuestas a pagar por información municipal que abarca todo tipo de datos (socio-demográficos, de actividad económica, de movilidad urbana, etc.) , siempre que esos datos fueran fiables, accesibles en formatos estandarizados, y con garantía de su permanente actualización.

6.- Coordinación con el modelo de gestión de inmuebles municipal de los bienes y derechos asignados a las entidades dependientes del municipio con personalidad jurídica diferenciada:

Una nueva regulación de los bienes municipales debería propiciar la plena coordinación dentro del esquema de gestión del patrimonio municipal de todos los bienes y derechos adscritos a las entidades dependientes del municipio dotadas de personalidad jurídica diferenciada, cualquiera que sea su forma. En la actualidad empresas municipales y otras formas de gestión desconcentrada gestionan los inmuebles que tienen adscritos de una manera totalmente ajena a las estrategias comunes del municipio. Como consecuencia no es extraño detectar inmuebles asignados a estas entidades que se encuentran infrautilizados, o destinados a actividades que ya se prestan en otros servicios. Por tanto, además de la obligación ya existente de que cada uno de estos entes cuente con su propio Inventario de bienes, debería establecerse la obligación de que todos estos inventarios se encuentren debidamente coordinados entre sí.

Finalmente, y como tema jurídico especialmente complejo, una nueva regulación de las formas de gestión de los bienes municipales debería resolver un problema que, lamentablemente, no es infrecuente en la actualidad. Se trata de los inmuebles, tanto de dominio público como patrimoniales, que fueron en su día asignados a una entidad con personalidad jurídica diferenciada, y que en la actualidad no pueden ser gestionados por el Ayuntamiento al encontrarse en una situación de “bloqueo” porque las empresas municipales se encuentran en liquidación o en régimen de administración concursal. La falta de una normativa específica para los entes locales, que habría de tener rango de Ley, hace que se apliquen las normas de la legislación concursal, lo que supone en la práctica que el Ayuntamiento pierde de hecho el control sobre esos bienes, y con ello la facultad de resolver la cuestión de la deuda pendiente, o de poder destinar estos bienes a otros fines. Es este un tema de gran calado, que requiere de un profundo estudio y debate para buscar una solución distinta de la actual, claramente insatisfactoria tanto para los acreedores como para el municipio del que depende la empresa pública quebrada.

Como conclusión, es evidente que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 es absolutamente insuficiente para dar la adecuada cobertura normativa a la gestión que actualmente debe desarrollarse desde los Ayuntamientos. Es urgente la aprobación de una norma que abarque el problema de la gestión de los bienes y derechos de las entidades locales al menos desde tres puntos de vista:

-En primer lugar, integrando en el inventario de bienes y derechos todos aquellos de nueva configuración surgidos con posterioridad a la aprobación del Reglamento actual.

-En segundo lugar, desarrollando el marco jurídico adecuado para lograr la plena y definitiva integración entre la gestión del patrimonio municipal y la gestión urbanística, rompiendo las barreras actualmente existentes en muchos Ayuntamientos.

-Y en tercer, pero en absoluto en último lugar, creando un nuevo Reglamento concebido como una norma que permita gestionar con el apoyo de las nuevas tecnologías, aportando a las entidades locales la capacidad y flexibilidad para seguir los cambios que las mismas imponen.

Finalmente es relevante señalar que el alcance de las reformas necesarias requerirá en algún caso de una norma con rango de Ley. Esto significa trasladar la propuesta de adaptación también a la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, cuyos escasos cinco artículos (del 79 al 83) son claramente insuficientes para regular este importante tema.

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