jueves, 10 de enero de 2019

Un buen ejemplo de una norma obsoleta que frena la plena aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración Local: el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.


Centrados en todo aquello que aportan las nuevas tecnologías a la gestión de las Administraciones Publicas, quienes nos dedicamos profesionalmente a trabajar en ellas estamos cometiendo frecuentemente el error de minusvalorar otro elemento tanto o más relevante para nuestra actividad, como lo es el marco normativo. Se nos olvida en ocasiones que nuestra Constitución, al igual que impone a las Administraciones Públicas buscar la eficacia en su gestión, -lo que da entrada a la implantación de las TIC para lograrlo-, también exige que dicha labor eficaz se realice con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Al igual que las Administraciones públicas necesitan buena tecnología aplicada a la gestión, también necesitan buenas normas que faciliten la adaptación e integración de esta tecnología a sus procesos.

Lamentablemente este necesario acompañamiento entre tecnología y normativa no siempre se encuentra debidamente articulado. Es más, en el ámbito específico de la Administración Local me atrevería a afirmar que buena parte de las Leyes y Reglamentos que se integran en su ordenamiento jurídico frenan muchas de las oportunidades que aporta la tecnología hoy disponible. Como consecuencia, en ocasiones los gestores púbicos nos vemos imposibilitados para aplicar todas las capacidades que aportan las TIC porque el marco normativo vigente no da suficiente cobertura jurídica para su aplicación. Sin duda un buen ejemplo de esta obsolescencia normativa es la regulación de los bienes y derechos, y en concreto el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.

Heredero de un Reglamento anterior aprobado en 1955 y urgentemente adaptado para cumplir las exigencias de la entonces nueva Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la lectura de esta norma nos retrotrae a una España de mediados del siglo pasado que todavía no había dejado de ser rural, lo que justifica la extensa regulación de fincas y montes comunales, y que limitaba la visión de la actividad pública sobre el espacio urbano de forma casi exclusiva a la adquisición y gestión de inmuebles. Muy poco se aporta a una buena regulación de otro tipo de bienes y derechos (valores mobiliarios, créditos y derechos personales, vehículos,…), y por supuesto nada hay sobre otros elementos tan relevantes en la sociedad actual como pueden ser los derechos sobre la propiedad intelectual o sobre las colecciones de datos públicos, por citar algunos ejemplos. Además, y esto si resulta grave, tampoco se regula nada respecto a la imprescindible gestión de bienes y derechos que se derivan de la actividad urbanística municipal, un inexplicable olvido respecto a una cuestión que tanto ha impactado en la política local, - positiva y negativamente-, en las últimas décadas.

No es este el soporte adecuado para una reflexión en profundidad sobre cómo debería abordarse la redacción de un nuevo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y digo nuevo porque en mi opinión no caben meras reformas del actual. Baste por ahora con comentar tan sólo seis escenarios que muestran la actual distancia entre la norma a aplicar, la función a desarrollar y la tecnología disponible, al tiempo que se proponen, con trazo grueso, posibles soluciones. Obviamente son muchos más los ejemplos que pueden encontrarse. Somos conscientes de que alguna de las soluciones propuestas supera el rango normativo de un Reglamento.

1.- Coordinación plena externa (Catastro, Registro, etc.) e interna (áreas de Patrimonio, Hacienda, Urbanismo, etc.):

Las entidades locales, como toda la sociedad, han sido también víctimas de una mala herencia en lo que se refiere a la coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad. La falta histórica de coordinación entre estas instituciones se aprecia también en el Reglamento de 1986, donde apenas se establece la obligación de consignar en el inventario “la signatura de inscripción en el registro de la Propiedad” de inmuebles y derechos, en el caso de que resulten inscribibles, así como “la expresión del polígono y parcela catastral, si fuere posible”, si bien se limita esta exigencia tan sólo a las fincas rústicas.

Los esfuerzos realizados en los últimos años por el Registro de la Propiedad, y especialmente por el Catastro, implementando mecanismos jurídicos, organizativos y tecnológicos que facilitan la coordinación, la incorporación de datos y el intercambio de información gráfica entre ambas instituciones, permite ya trabajar en un escenario que refuerza la seguridad jurídica y beneficia directamente a los Ayuntamientos en la identificación de sus inmuebles, fundamentalmente porque ya es posible  lograr una idéntica descripción de los inmuebles en el inventario municipal, en el Registro y en el Catastro. El nuevo Reglamento de Bienes que se propone debería contemplar como una actividad obligatoria lograr esta coordinación.

En el ámbito interno resulta imprescindible superar la habitual separación entre las áreas de Patrimonio, Hacienda y Urbanismo que se aprecia en muchos Ayuntamientos. Esta auténtica “mala práctica”, basada en la desconfianza entre los responsables técnicos y políticos de los distintos servicios, es un escenario que necesariamente ha de ser sustituido con una gestión común de la información de los inmuebles, con el fin de que estos servicios, - y otros que precisan de esta información en el Ayuntamiento-, puedan acceder y mantener la información desde sus respectivos ámbitos, a través de procedimientos interoperables que deberían describirse en el nuevo Reglamento que se propone.

Finalmente, la reforma sugerida debería proponerse como objetivo específico otorgar la máxima publicidad a las características urbanísticas, tanto de edificabilidad como de uso, de todos los edificios y parcelas de titularidad municipal, lo que debería completarse con la posibilidad de emitir un certificado electrónico de cada inmueble desde la unidad de Patrimonio del Ayuntamiento, certificado que, además, debería tener un efecto vinculante respecto a su contenido. Todo ello buscando dotar de una mayor transparencia a la gestión de los inmuebles municipales.

2.- Nuevo modelo de valoración de inmuebles y derechos de naturaleza inmobiliaria:

El artículo 20.q) del actual Reglamento de Bienes establece entre los datos que obligatoriamente han de consignarse en el Inventario municipal de bienes inmuebles “el valor que correspondería en venta al inmueble”. Sin embargo, son muy pocos los Ayuntamientos que disponen de un modelo de valoración suficientemente potente y dinámico que les permita obtener, al menos una vez al año, una valoración de todos los inmuebles municipales ajustada al valor de mercado de los mismos.

El sector de las PropTech,- las tecnologías aplicadas al sector inmobiliario-ha alcanzado ya suficiente nivel de madurez en España como para permitir disponer de esta información no sólo anualmente, sino en ciclos temporales más cortos. Hay ya empresas que ofrecen por un coste realmente accesible esta información, avalada con el informé técnico imprescindible, con base en datos obtenidos del seguimiento constante del mercado inmobiliario. Por otro lado, el inminente lanzamiento del “valor estadístico de mercado”, que anuncia la Dirección General del Catastro, permitirá disponer de un valor de mercado actualizado de cada inmueble, también de los municipales. El nuevo Reglamento de Bienes debería plantearse la regulación de modelos de colaboración público-privada para que los Ayuntamientos pudieran beneficiarse de estas fuentes de información, especialmente valiosas.

En esta línea de modernización de los sistemas de valoración de inmuebles que precisan las entidades locales es imprescindible contar con un modelo de definición del valor de inmuebles de dominio público, -incluidas calles, parques, etc.-, basado en el valor de uso de los mismos, con el fin de desarrollar la propuesta que se explica en el siguiente punto.

Finalmente, y esto es crítico dentro del proceso integral de saneamiento y transparencia de las Haciendas Locales que se viene desarrollando en los últimos años, resulta absolutamente imprescindible que estos valores de mercado permanentemente actualizados se integren como valor oficial en la contabilidad municipal, con todos los efectos que se derivan de ello. La nueva regulación de los bienes municipales que se propone no debería nunca olvidar el valor de los mismos a estos efectos.

3.- Derechos derivados del uso privativo de bienes municipales:

Un escenario dónde el actual Reglamento de Bienes se ha quedado claramente anticuado es el relativo a la utilización privativa de los espacios como calles, plazas, parques, etc. Son numerosos los Ayuntamientos que cuentan con tasas de uso y ocupación de vías públicas mal definidas y reguladas sobre esquemas sumamente rígidos, -basados en los muy utilizados y anticuados “callejeros fiscales”-, lo que determina una muy baja recaudación en relación con los rendimientos que generan. El mejor ejemplo lo tenemos en las concesiones para la instalación de terrazas, hoy convertidas en locales perfectamente climatizados y en uso 365 días al año, y en las que, en numerosos casos, se genera una facturación muy superior a la obtenida dentro del propio local del que dependen. Sin embargo, analizando los modelos aplicados en muchos Ayuntamientos, se observan que los ingresos por las tasas de ocupación de vía pública aplicadas no guardan relación con los beneficios obtenidos por el concesionario. No existe, en definitiva, un adecuado equilibrio entre los costes de la concesión y el beneficio generado, lo que daña el sistema de ingresos municipales.

En el mismo sentido, los Ayuntamientos encuentran dificultades para lograr una buena definición del valor de uso temporal de bienes o servicios municipales con actividades que generan lucro, tales como los rodajes cinematográficos, usos de teatros y auditorios por empresas privadas, eventos desarrollados con ánimo de lucro utilizando la vía pública, etc… . En estos casos no suelen existir criterios técnicos realmente solventes y objetivos para definir la cuantía de las tasas aplicables.

Un nuevo Reglamento de Bienes debería abordar el tratamiento de estas cuestiones, incluyendo la definición de un modelo que garantice la plena coordinación entre la gestión de los espacios públicos realizada por las áreas de Patrimonio, y las consecuencias tributarias que se derivan de la misma, y que han de regularse por la correspondiente Ordenanza Fiscal.

4.- Gestión “smart” de inmuebles y derechos municipales:

Por la fecha de su redacción, el actual Reglamento de Bienes no puede contemplar ninguna de las importantes ventajas que la tecnología disponible aporta para la gestión eficiente de los bienes y derechos municipales. En algún trabajo anterior ya describí el importante valor que aporta a los servicios municipales la utilización de una visión “smart” de la tecnología:


No es posible detallar aquí todo lo que aporta a la gestión de los bienes inmuebles municipales la utilización de herramientas basadas en el geoposicionamiento y las cartografías digitales. Basta por ahora con proponer que el nuevo Reglamento de Bienes debería aportar cobertura normativa suficiente para la aplicación de las siguientes tecnologías:

A.- Generación obligatoria de un Sistema de Información Geográfico Municipal, que ha de ser el soporte de los modernos Inventarios de bienes, que integre la información de los inmuebles municipales, agrupados según su clasificación, y de los derechos que recaen sobre los mismos, así como de las infraestructuras y redes de titularidad municipal que ocupan vuelo y subsuelo público. Estos Sistemas de Información Geográfica patrimonial deben integrar, además, todos los elementos de equipamiento y mobiliario urbano que resulten inventariables.

B.-Aplicación de la metodología BIM en el diseño, gestión, y mantenimiento de inmuebles e infraestructuras de titularidad municipal. La Directiva 2014/24/UE insta a los países miembros de la Unión Europea a implementar la metodología BIM (Building Information Modelling) en todos los proyectos constructivos de financiación pública. Como consecuencia de esta obligación, la metodología BIM es obligatoria para licitaciones de edificación a partir de diciembre de 2018. Y todo hace prever que en los próximos años esta obligación se extenderá a la totalidad de las acciones de edificación, gestión y rehabilitación, tanto públicas como privadas.

BIM, o el Modelado de Información para la Edificación, es una representación digital de las características físicas y funcionales de un edificio, que permite además intercambiar información a lo largo de su ciclo de vida, lo que lo hace indispensable para todos aquellos que gestionan parques inmobiliarios importantes, como ocurre en muchos Ayuntamientos. El nuevo Reglamento de Bienes debería tener en cuenta estas circunstancias. Si quieres más información sobre BIM y administraciones públicas: http://catastreros.blogspot.com/2017/12/bim-catastro-es-ya-la-hora-del-catastro.html

Finalmente, el nuevo Reglamento de Bienes tendría que adaptarse a las visiones actuales de gestión de la ciudad, entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta muy directamente a la gestión diaria de calles, redes de servicios municipales, o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para ello será necesario que la nueva regulación entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica, la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en la gestión de todos los bienes inmuebles de titularidad municipal. Más información sobre estos conceptos en:





5.- Tratamiento de las colecciones de datos del municipio como un activo valioso:

Un territorio totalmente nuevo respecto al actual Reglamento de Bienes es el que se abre con la consideración de las colecciones de datos de titularidad municipal como un activo valioso e inventariable. Muchas empresas conocen ya el valor de la información que producen y gestionan y, sin embargo, las Administraciones Públicas y especialmente las Administraciones Locales están ajenas a este debate. Como consecuencia se desprecia e ignora el valor de un activo, - los datos que produce y mantiene el Ayuntamiento-, que no sólo son valiosos, sino que también pueden ser una fuente de ingresos municipales.  Es un discurso recurrente y aceptado que los datos son la materia prima de la nueva economía, y por ello los datos de los municipios no deberían quedar fuera de esta visión.

Como consecuencia, un nuevo Reglamento de Bienes debería impulsar la aplicación efectiva de políticas municipales orientadas a tratar sus colecciones de datos como un activo y a facilitar su reutilización, lo que exigirá su previo inventario, su valoración y el desarrollo de plataformas adecuadas para facilitar el acceso.

En paralelo, esta estrategia debería apoyar la definición de modelos que permitan la “monetización” de los datos municipales, cuando los mismos son utilizados con fines lucrativos. Son muchas las empresas que estarían dispuestas a pagar por información municipal que abarca todo tipo de datos (socio-demográficos, de actividad económica, de movilidad urbana, etc.) , siempre que esos datos fueran fiables, accesibles en formatos estandarizados, y con garantía de su permanente actualización.

6.- Coordinación con el modelo de gestión de inmuebles municipal de los bienes y derechos asignados a las entidades dependientes del municipio con personalidad jurídica diferenciada:

Una nueva regulación de los bienes municipales debería propiciar la plena coordinación dentro del esquema de gestión del patrimonio municipal de todos los bienes y derechos adscritos a las entidades dependientes del municipio dotadas de personalidad jurídica diferenciada, cualquiera que sea su forma. En la actualidad empresas municipales y otras formas de gestión desconcentrada gestionan los inmuebles que tienen adscritos de una manera totalmente ajena a las estrategias comunes del municipio. Como consecuencia no es extraño detectar inmuebles asignados a estas entidades que se encuentran infrautilizados, o destinados a actividades que ya se prestan en otros servicios. Por tanto, además de la obligación ya existente de que cada uno de estos entes cuente con su propio Inventario de bienes, debería establecerse la obligación de que todos estos inventarios se encuentren debidamente coordinados entre sí.

Finalmente, y como tema jurídico especialmente complejo, una nueva regulación de las formas de gestión de los bienes municipales debería resolver un problema que, lamentablemente, no es infrecuente en la actualidad. Se trata de los inmuebles, tanto de dominio público como patrimoniales, que fueron en su día asignados a una entidad con personalidad jurídica diferenciada, y que en la actualidad no pueden ser gestionados por el Ayuntamiento al encontrarse en una situación de “bloqueo” porque las empresas municipales se encuentran en liquidación o en régimen de administración concursal. La falta de una normativa específica para los entes locales, que habría de tener rango de Ley, hace que se apliquen las normas de la legislación concursal, lo que supone en la práctica que el Ayuntamiento pierde de hecho el control sobre esos bienes, y con ello la facultad de resolver la cuestión de la deuda pendiente, o de poder destinar estos bienes a otros fines. Es este un tema de gran calado, que requiere de un profundo estudio y debate para buscar una solución distinta de la actual, claramente insatisfactoria tanto para los acreedores como para el municipio del que depende la empresa pública quebrada.

Como conclusión, es evidente que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 es absolutamente insuficiente para dar la adecuada cobertura normativa a la gestión que actualmente debe desarrollarse desde los Ayuntamientos. Es urgente la aprobación de una norma que abarque el problema de la gestión de los bienes y derechos de las entidades locales al menos desde tres puntos de vista:

-En primer lugar, integrando en el inventario de bienes y derechos todos aquellos de nueva configuración surgidos con posterioridad a la aprobación del Reglamento actual.

-En segundo lugar, desarrollando el marco jurídico adecuado para lograr la plena y definitiva integración entre la gestión del patrimonio municipal y la gestión urbanística, rompiendo las barreras actualmente existentes en muchos Ayuntamientos.

-Y en tercer, pero en absoluto en último lugar, creando un nuevo Reglamento concebido como una norma que permita gestionar con el apoyo de las nuevas tecnologías, aportando a las entidades locales la capacidad y flexibilidad para seguir los cambios que las mismas imponen.

Finalmente es relevante señalar que el alcance de las reformas necesarias requerirá en algún caso de una norma con rango de Ley. Esto significa trasladar la propuesta de adaptación también a la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, cuyos escasos cinco artículos (del 79 al 83) son claramente insuficientes para regular este importante tema.

jueves, 8 de noviembre de 2018

¿Qué está frenando la aplicación del RGPD en los municipios?


Con motivo de mi participación en distintas jornadas de formación sobre el RGPD impartidas en algunas Comunidades Autónomas, Municipios y Consejos Insulares, he tenido ocasión de conocer cómo se está viviendo la implantación de la nueva normativa de protección de datos en la Administración Local. El seguimiento del tema en redes sociales en las que habitualmente participan funcionarios de estas administraciones, y la experiencia como Delegado de Protección de Datos de un gran municipio de la periferia de Madrid, me permiten completar una primera impresión sobre la forma en que se está desarrollando la implantación del RGPD. Y esta primera impresión no puede decirse que sea muy positiva puesto que, en general, cabe señalar que se aprecia una importante demora en la aplicación del Reglamento en la Administración Local.

¿A qué se debe esta ralentización? Hay seis grupos de razones que pueden explicarlo:

1.- Exceso de normativa innovadora: Es evidente que las Administraciones Públicas españolas están viviendo en estos últimos años un auténtico aluvión de nuevas normas con un importante contenido transformador, que están siendo muy difíciles de digerir.

Estas normas exigen profundas transformaciones en temas tan críticos como la relación preferente con los ciudadanos a través de la tecnología, los esquemas de la contratación pública, la plena aplicación de políticas de transparencia, o el refuerzo de los modelos de seguridad en la gestión de la información mucho más exigentes.

La práctica totalidad de estas nuevas Leyes comparten tres características comunes: En primer lugar, en casi todos los casos provienen de normativa generada en la Unión Europea, y por tanto derivada de proyectos que no nacen en los escenarios sobre los que van a ser aplicadas. En segundo lugar, no imponen a los Gobiernos que tienen que aplicarlas la obligación de definir cómo financiar los nuevos modelos que se han de establecer, ignorando que todo proceso de transformación digital requiere inversión, al menos en una primera fase. Y en tercer lugar, establecen en algunos casos graves efectos jurídicos sobre los procedimientos que no las apliquen en el plazo definido. Ya lo estamos viendo en temas concretos, como los procesos de contratación publica o el registro electrónico.

Como consecuencia de lo anterior, los responsables de las Administraciones Públicas han de elegir dónde aplicar sus recursos limitados, y en muchos casos gravemente dañados tras la crisis, y lo hacen en detrimento de aquellas transformaciones donde, según su parecer, existe menos riesgo o una menor presión. En este grupo de “menos riesgo” se encuentran las iniciativas que han de producirse como consecuencia de la entrada en vigor del RGPD.

2.- Complejidad jurídica y técnica: La complejidad del RGPD no es un tema menor. La propia “digestión” de la norma europea, que en su versión española sufre de una traducción mejorable, se hace difícil debido a la introducción de criterios novedosos y necesitados de estudio.

Además, llega en un momento donde existe una importante confusión en la sociedad sobre cómo aplicar conceptos que no siempre están siendo bien entendidos. El ejemplo más claro de esto es la cuestión del consentimiento y su aplicación como base jurídica para el tratamiento de datos protegidos en el ámbito de las Administraciones Públicas, y especialmente en los municipios. En este momento existe, a mi juicio, una generalizada y errónea interpretación del Reglamento por parte de algunos funcionarios, otorgando al consentimiento un valor superior a otras bases jurídicas que deberían ser de aplicación preferente, como el cumplimiento de una obligación legal, o la atención a una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al Ayuntamiento.

Otros ejemplos de esta complejidad técnica serían la introducción de las ideas de “análisis de riesgos”, o “evaluación de impacto”, metodologías que están aún lejos de ser aplicadas en el mundo municipal español con la debida naturalidad.

3.- Estructuras tecnológicas débiles: La plena y correcta implantación del RGPD requiere de infraestructuras tecnológicas potentes, en sus tres niveles de equipos, sistemas y recursos humanos. No es un secreto que la reciente crisis ha impedido el desarrollo de inversiones sostenibles en tecnología en los últimos años en muchos municipios, y que esto ha debilitado sus capacidades para responder a retos tecnológicos tan importantes como los que se derivan de la aplicación del RGPD.  Creo no exagerar si afirmo que la seguridad tecnológica en muchos Ayuntamientos está muy lejos de unos niveles aceptables. No es raro que datos tan delicados como los asociados a violencia de género, sanciones administrativas, o relativos a menores, - que requerirían niveles adicionales de protección según el Reglamento-, sean gestionados con un viejo PC, conectado a internet y con diversos puertos de acceso, y sin más protección que las claves generales del usuario.

En este sentido, la oferta de las empresas tecnológicas que habitualmente prestan servicios a los municipios tampoco parece haber entendido esta situación. Centradas en la cuestión del expediente electrónico, y en urgencias como las asociadas a la implantación de la nueva normativa de contrato públicos, no están siendo capes de construir propuestas tecnológicas y financieras atractivas, que inciten a los Ayuntamientos para apoyarse en ellas en el proceso de implantación del RGPD.


4.- Bajo compromiso de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas: Las anteriores circunstancias impactan especialmente sobre el pequeño y mediano municipio, en los que se acrecientan las limitaciones de recursos tecnológicos potentes y de empleados públicos preparados y formados para asumir esta normativa. Este es un ejemplo claro en el que estas limitaciones deberían ser suplidas con decisión a través de servicios de apoyo instrumentados por las Diputaciones Provinciales y las Comunidades Autónomas uniprovinciales. Sin embargo, esto no está sucediendo. Al menos, no de forma generalizada.

Son muy escasos los ejemplos en los que se aprecian iniciativas decisivas y potentes de las instituciones citada apoyando la implantación del RGPD en pequeños y medianos municipios. Ni siquiera en una cuestión tan nítida, como es el caso del apoyo para la designación de Delegados de Protección de Datos, muchas Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales están proponiendo soluciones. Incluso, desde alguna de ellas se sugiere la contratación de estos servicios con agentes privados externos, figura admitida por el Reglamento, pero que a mi juicio es muy desaconsejable. Al menos tanto como contratar el control financiero municipal con una empresa externa.

Es igualmente cierto que se están desarrollando algunas acciones de formación sobre esta cuestión dirigidas a empleados municipales. Pero estas medidas son insuficientes. Sin el apoyo decidido por parte de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales, la implantación del RGPD en estos entornos se demorará muchos años.

5.- Insuficiente implicación de los funcionarios: Los anteriores elementos definen un escenario en el que los funcionarios se ven muy poco motivados a involucrarse. Además, no se percibe claramente que el propio Reglamento busca una responsabilidad y un compromiso directo e inmediato de cada uno de los empleados que gestionan datos protegidos, debiendo ser cada uno de ellos capaz de aplicar los criterios y límites derivados del RGPD en los distintos expedientes que gestionan o de los que son responsables. En definitiva, la cuestión de la protección de datos personales se ve en muchos casos como algo ajeno, de lo que debe encargarse el Delegado de Protección de Datos, si está nombrado, y que no va a ser objeto de atención mientras no “haya ruido”.

Como consecuencia de ello, el esquema básico de la “responsabilidad proactiva” basada en los principios de protección de datos desde el diseño y de protección de datos por defecto, no es aplicado, -y en muchos casos ni conocido-, en muchos Ayuntamientos, casi seis meses después de la aplicación plena del Reglamento.

6.- Escaso liderazgo político: Finalmente, aunque no es un tema en absoluto menor, creo no equivocarme mucho si afirmo que la cuestión de la protección de los datos personales en los Ayuntamientos no está entre las prioridades de los responsables políticos municipales. Me atrevería a decir que ni siquiera está en su agenda.

Como consecuencia, no están definidas propuestas para su implantación, ni asignados recursos financieros, tecnológicos o humanos para ello.

Aquí aparece una labor de concienciación de los responsables políticos municipales que debería ser liderada por varias instituciones clave: por un lado, por la Federación Española de Municipios y Provincias, ejerciendo su papel influyente sobre los Alcaldes. Pero también, mediante el impulso de iniciativas valiosas por parte de los responsables políticos de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales, asumiendo que, sin su apoyo, se va a ralentizar enormemente la aplicación del Reglamento en el mediano y pequeño municipio.

Como concusión, seis meses después del inicio de la plena aplicación del RGPD, parece evidente que se está produciendo una preocupante demora en su implantación en el mundo municipal. En las líneas anteriores se describen seis grupos de razones que producen esta situación. Es la presencia concurrente de varias o de todas ellas la que está produciendo este resultado, que solo va a poder superarse eficazmente con la aplicación de distintas de iniciativas, desde distintos orígenes.

Ante esta situación sin duda está llamada a actuar la propia Agencia Española de Protección de Datos, que debe crear y disponer de una unidad especializada que de apoyo a los municipios, realice el seguimiento de la implantación del Reglamento en estos escenarios, y estimule, - con todos los recursos a su alcance-, iniciativas en los Ayuntamientos para lograr su aplicación efectiva. 

lunes, 1 de octubre de 2018

Del DPD (Delegado de Protección de Datos) al CDO (Chief Data Officer ). Transformando los Ayuntamientos a través de la gestión eficiente del dato.

Son muchos los que han estudiado el ya famoso “REGLAMENTO (UE) 2016/679 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales…”, pero son muy pocos los que han reflexionado seriamente sobre una parte sustancial del mismo, que aparece en el propio título de la norma: “…..la libre circulación de estos datos”.
He leído numerosas opiniones, artículos y publicaciones especializadas en las que se trata con detalle la parte de la regulación orientada a la protección de los datos personales -fundamentalmente a partir de la posición de “cómo evitar el acceso a los mismos”-, y en cambio son prácticamente inexistentes las aportaciones que se centran en estudiar cómo facilitar la circulación de esta información, en los términos deseados por el propio Reglamento.
El escenario actual relativo a la relación que los ciudadanos y las Administraciones Públicas deben establecer sobre los datos que gestionan estas últimas está viviendo un periodo claramente convulso, debido a la sobreabundancia de normas en apariencia contradictorias y muy difíciles de digerir. A los criterios sobre Protección de Datos Personales desarrollados por el Reglamento se vienen a sumar las exigencias de Transparencia establecidos en la Ley 19/2013, el Derecho de Acceso al dato gestionado por las Administraciones Públicas  de la Ley 39/2015 (con su versión al acceso mediante procedimientos electrónicos definido en la Ley 11/2007), el derecho a la Reutilización a la información del sector público establecido en la Ley 37/2007, o las limitaciones para acceder a algunos datos específicos, como es el caso de los tributarios o determinados datos medioambientales.
En definitiva, estamos inmersos en una “ensalada” de normas relacionadas con la gestión de los datos que gestionan las Administraciones Públicas que hace muy difícil recordar dos criterios básicos que no deberían olvidarse:
-El primero de ellos es que, en gran medida, la libertad de los ciudadanos en el ámbito de las relaciones con la Administración Pública, se construye desde el acceso a la información y la transparencia.
-Y el segundo es que los datos públicos son un activo valioso. Al menos tan valiosos como los edificios públicos, las autopistas o los aeropuertos. Los datos gestionados por los Ayuntamientos pueden generar crecimiento y desarrollo económico, y ser la base de nuevos productos y servicios con gran valor añadido, cuando empresas y ciudadanos acceden a ellos y los pueden reutilizar.
Obviamente, no todos los datos deben ser accesibles por todo el mundo. Criterios como la anonimización pueden y deben ser aplicados para convertir datos personales protegidos en información agregada y abierta para todo tipo de usos.

Tanto el Reglamento como muchos de los autores que han estudiado su impacto concluyen sus aportaciones coincidiendo en que la aplicación de los criterios recogidos en la norma debe de basarse en la ponderación. Entre las varias acepciones que recoge la Real Academia Española del término “ponderación” se incluye una que me parece especialmente válida: “Compensación o equilibrio entre dos pesos”. La ponderación aplicada en el ámbito de los datos gestionados por los servicios públicos supondrá que habrá de buscarse en cada caso un equilibrio adecuado entre los principios de protección de datos, y los de transparencia y reutilización de la información. Para lograr este equilibrio serán necesarias tres acciones bien diferenciadas que han de impulsarse desde los Ayuntamientos:
-En primer lugar, deben concienciarse del enorme valor que tiene la información que gestionan, como herramienta de apoyo a la propia gestión y también como activo al servicio de la sociedad.
-En segundo lugar, deben desarrollarse políticas públicas proactivas, - (mi nuevo concepto del acrónimo PPP), que utilicen la multitud de datos disponibles para diseñar, aplicar y controlar más eficazmente los servicios públicos. Para ello se debe abordar sin complejos la utilización de herramientas y tecnologías capaces tanto de tratar grandes volúmenes de datos como de generar perfiles válidos de los ciudadanos, que permitan planificar mejor los servicios, prever con garantía las futuras demandas y riesgos, y estructurar campañas de información útiles.
-Y en tercer, pero en absoluto en último lugar, debe redefinirse el papel de los funcionarios municipales para que desarrollen eficazmente este papel de “facilitadores” del uso del datos públicos, formando adecuadamente a quienes deben “ponderar” en cada caso los principios aplicables.
La gestión eficiente del dato puede ser una de las grandes palancas para lograr la transformación de la Administración Pública. La transformación del sistema de ingresos de los municipios a través de “smart taxes”[1], la implementación de las nuevas “políticas sociales” que deberían centrarse más en prevenir (riesgos de exclusión, maltrato, abandono escolar, etc.) que en corregir, o una urgente y profunda redefinición del concepto de planeamiento y gestión urbanística mediante aplicación real de técnicas de geoanalítica [2], son ejemplos claros de esta transformación necesaria que pueden y deben abordar los municipios, apoyándose  entre otros elementos en los datos que gestionan.
En este escenario la figura del Delegado de Protección de Datos (DPD) se queda muy corta, y surge con fuerza la necesidad de que en todos los grandes municipios exista un responsable de la gestión integral del dato (Chief Data Officer municipal). Debería existir en todos ellos una figura altamente especializada cuya misión consistiría en el diseño, implementación y monitorización de todas las actividades municipales en las que el dato fuera relevante, impulsando la reutilización de la información, apoyando la aplicación de tecnologías que faciliten su análisis y explotación por los servicios municipales y, por supuesto, protegiendo al mismo tiempo aquellos datos que merezcan protección. Al tratarse de una actividad transversal y de impacto sobre todos los servicios municipales, su papel sería decisivo como motor para la transformación digital del municipio. Al CDO municipal sería, finalmente, a quien correspondería la aplicación del principio de ponderación al que antes nos hemos referido.

viernes, 31 de agosto de 2018

De la “regularización catastral” al “borrador de declaración catastral”. (Porque es mejor para Hacienda ayudar a los ciudadanos a cumplir sus obligaciones tributarias que perseguirlos por no hacerlo).


En un reciente artículo publicado en el diario digital “El Confidencial”  (“El  catastrazo póstumo de Montoro se ceba con Córdoba, Toledo, Badajoz y Sevillahttps://www.elconfidencial.com/economia/2018-08-23/catastrazo-postumo-montoro-cordoba-toledo-sevilla_1606580/ ) vuelve a tratarse el tema de la “regularización catastral”, proceso que se viene desarrollando en los últimos años y que tiene por objetivo identificar inmuebles que no se encontraban bien declarados en el Catastro para actualizar la información, lo que permite definir con exactitud las obligaciones fiscales que se derivan de esta situación. Esta actualización suele producir incrementos en la cuota de diversos impuestos, especialmente en el IBI.  El proceso es incuestionable en términos de justicia tributaria, puesto que regulariza la situación de aquellos propietarios que viene pagando históricamente menos de lo que les corresponde, al haber omitido involuntariamente u ocultado al Catastro los cambios producidos en sus inmuebles por nuevas construcciones, reformas, ampliaciones, rehabilitaciones, etc.

El procedimiento no deja de ser una “amnistía fiscal generalizada”, puesto que con el pago de los 60€ de la Tasa de Regularización Catastral se evitan las sanciones que se derivarían de un procedimiento inspector. Siendo una solución sumamente “práctica”, supone de facto un reconocimiento de la ausencia de inspección catastral, actividad que la Dirección General del Catastro no ha sido capaz de poner en marcha eficientemente, por distintos motivos.  Por cierto, ¿tiene sentido seguir negándose desde el centro directivo a la delegación de las funciones de inspección catastral a todos aquellos Ayuntamientos que quieren desarrollarla y tienen los medios para hacerlo? .

Dejando aparte la utilidad del modelo, lo cierto es que la “regularización catastral” no deja de ser una fuente constante de noticias que trasladan una imagen negativa e injusta de la Dirección General del Catastro, puesto que abonan el campo a un tratamiento populista y de muy escaso rigor técnico por parte de algunos medios informativos, que suelen presentar como “victima” al propietario que de forma consciente o involuntaria incumplió sus obligaciones tributarias, y convertir en genéricas anécdotas que nunca tiene una repercusión tributaria real. Como ejemplo, la “secuela” que el mismo diario digital “El Confidencial” publicó respecto al artículo citado (“La subcontrata de Hacienda que 'multa' por toldos y canastas factura a comisión”)https://www.elconfidencial.com/economia/2017-05-21/hacienda-penarroya-toldos-regularizacion-inmuebles-catastro_1381421/

La noticia publicada por “El Confidencial” concluye con esta información: “La nueva ministra de Hacienda, María Jesús Montero, continuará con el plan de control iniciado por el exministro Cristóbal Montoro para el período 2013-2018. “La idea es estandarizar el proceso a partir del año que viene, de manera que deje de ser una campaña extraordinaria”, confirma el nuevo equipo del Ministerio de Hacienda a El Confidencial.”

La propuesta de que un “Plan de regularización” deje de ser una “campaña extraordinaria”, para convertirse en un procedimiento ordinario nos lleva a plantear de nuevo una cuestión a la que ya dedicamos alguna entrada en este blog, (¿Deberían perfeccionarse algunos “procedimientos de comunicación catastral” con un trámite de confirmación del “borrador de declaración catastral”?.  http://catastreros.blogspot.com/2016/06/deberian-perfeccionarse-algunos.html en la que defendíamos la necesidad de poner ya en marcha una reforma en profundidad de los procedimientos aplicados en el Catastro para mantener actualizada su base de datos de inmuebles y propietarios, superando los actuales modelos de “Declaración” por obra nueva, rehabilitación o transformación, y ampliando en su lugar la posibilidad de que esta información se actualizase por “Comunicación” de esos datos por los Ayuntamientos, otras Administraciones, Notarios o Registradores.


Nos preguntábamos en esta entrada si tiene cabida en el ámbito de las declaraciones catastrales que impliquen alteraciones físicas de los inmuebles una figura equivalente al “borrador” que ya se utiliza desde hace años en los procesos de declaración del Impuesto sobre la Renta, y añadíamos:
De forma resumida, el “borrador” de declaración del Impuesto sobre la Renta es un procedimiento seguido por la Agencia Tributaria en el cual se presenta al contribuyente una propuesta de declaración tributaria, elaborada por la propia Agencia con los datos que ya tiene en su poder. El contribuyente valora estos datos y muestra su conformidad o disconformidad con el “borrador”, con lo que se facilita enormemente al ciudadano el cumplimiento de su obligación de declarar. Se trata de un servicio de gran éxito que añade transparencia y seguridad jurídica, al tiempo que facilita al máximo el cumplimiento de la obligación de declarar.
En este escenario no carece de interés plantearse si no sería adecuado completar el “procedimiento de comunicación” (especialmente de datos físicos) mediante una figura equivalente al “borrador de declaración” al que antes nos hemos referido. Un “borrador de declaración catastral” que sería elaborado por las mismas entidades que inician los “procedimientos de comunicación”, pero que tendría un valor añadido respecto a la situación actual: al tener que someterse a un trámite previo de “confirmación del borrador” por el ciudadano se estaría garantizando que, en todo caso, se produce una notificación formal de los datos que luego se remitirán al Catastro, …..”.
En otras entradas de este blog ya he reiterado mi opinión respectó a que en los procesos catastrales deben incorporarse sin demora todas aquellas técnicas que permiten la actualización del Catastro mediante el tratamiento automatizado de los datos de los inmuebles que tienen en su poder Ayuntamientos y otras Administraciones. Si un Ayuntamiento tiene todos los datos detallados de un inmueble que va a ser construido y al que acaba de otorgar una licencia de obra o de primera ocupación, ¿no debería generarse automáticamente un “borrador de Declaración Catastral” con esta información, que el propietario sólo tendría que confirmar, al igual que hace con la declaración de la Renta, y facilitar así el alta inmediata del nuevo inmueble en Catastro? .
Con la puesta en práctica de esta iniciativa se lograrían tres objetivos prioritarios:
-En primer término, se reducirían significativamente la carga que recae sobre los propietarios de los inmuebles desde el punto de vista de las obligaciones formales, y se facilitaría al máximo el cumplimiento de los trámites a realizar ante el Catastro, puesto que se limitarían a la mera confirmación del “Borrador de declaración catastral” que se les remitiría. Si este procedimiento ha sido un éxito en el IRPF, ¿por qué no puede serlo respecto al Catastro?.
-En segundo lugar, se daría un paso muy importante en la calidad de la actualización de la información que figura en la base de datos del Catastro. No habría que esperar años a que se desarrollase un Plan de Regularización Catastral en el municipio, puesto que la información se podría actualizar en paralelo a la concesión de las licencias de obra o primera ocupación. Como consecuencia, se produciría una repercusión inmediata en el incremento de la base imponible de distintos impuestos, y especialmente del IBI.
-Y en tercer lugar, se avanzaría significativamente en la coordinación de las áreas municipales de Urbanismo y Hacienda, muy frecuentemente alejadas entre ellas, lo que repercute muy negativamente en la gestión eficaz de distintos tributos.

martes, 31 de julio de 2018

La “crisis del impuesto de plusvalía” y su impacto sobre los modelos oficiales de definición del valor de los inmuebles con fines tributarios, especialmente el valor catastral.


En los cursos de formación directiva, y en otros entornos donde se estudian métodos para la toma de decisiones, se utiliza habitualmente la conocida historia del granjero, el cerdo y la gallina, para ayudar a definir cuándo un determinado problema simplemente afecta a una organización, o cuándo la sitúa ante un verdadero compromiso que amenaza su estabilidad y, acaso, su continuidad.  Según esta historia, un granjero se despierta una mañana y decide desayunar huevos con beicon. A partir de esta decisión, se plantea una pregunta importante: ¿Qué animal, - el cerdo o la gallina-, está simplemente afectado por esta decisión y cuál se encuentra realmente comprometido con la misma?.

Las recientes y conocidas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo relacionadas con el método que ha de utilizarse para identificar si existe o no un auténtico incremento del valor – una plusvalía-  que debe ser sometido a tributación, que permiten romper mediante prueba en contrario la presunción legal que se derivaba de la aplicación del modelo definido en el artículo 110.4 del TRLHL, han supuesto una profunda convulsión en el sistema tributario local.

Una breve observación de cómo han impactado estas sentencias en la liquidación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), - habitualmente conocido como “impuesto de plusvalía”-, nos permite afirmar que se ha abierto un espacio de notable inseguridad jurídica en los municipios. Son ya muchos los que están adoptando acuerdos, probablemente injustificados pero fruto de esta inseguridad, en los que se propone si no suspender, si al menos “ralentizar” nuevas liquidaciones del impuesto hasta que se aclare definitivamente la cuestión una vez aprobada la iniciativa legislativa oportuna.

 Aunque la sentencia del Tribunal Supremo permite no acceder a la rectificación de las autoliquidaciones del IIVTNU y, por tanto, a la devolución de los ingresos efectuados por dicho concepto, en aquellos casos en los que no se acredita por el obligado tributario la inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, la declaración de nulidad total del artículo 110.4 del TRLHL posibilita que los obligados tributarios puedan probar la inexistencia de un aumento del valor del terreno ante la Administración municipal o, en su caso, ante el órgano judicial.

El Fundamento Jurídico 7.º de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2018, fija los siguientes criterios interpretativos: el artículo 110.4 del TRLHL es inconstitucional y nulo en todo caso (inconstitucionalidad total) porque, como señala la STC 59/2017, «no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene», o, dicho de otro modo, porque «impide a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica (SSTC 26/2017 , FJ 7, y 37/2017 , FJ 5)».

¿Cabe aplicar un criterio similar en el caso del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)? .

El artículo 65 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, señala que la base imponible de este impuesto estará constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario.

Aplicando este criterio, en el párrafo 2 del Artículo 23 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se definen los criterios y límites del valor catastral, señalándose expresamente que “ El valor catastral de los inmuebles no podrá superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable por el cual podría venderse, entre partes independientes, un inmueble libre de cargas, a cuyo efecto se fijará, mediante orden del Ministro de Hacienda, un coeficiente de referencia al mercado para los bienes de una misma clase.”

Se completa esta definición con el párrafo 3 del mismo artículo cuando dice: “Reglamentariamente, se establecerán las normas técnicas comprensivas de los conceptos, reglas y restantes factores que, de acuerdo con los criterios anteriormente expuestos y en función de las características intrínsecas y extrínsecas que afecten a los bienes inmuebles, permitan determinar su valor catastral”.

Es decir, que el “valor de mercado” fijado a efectos del IBI, el cual no podrá ser superado por el “valor catastral”, ha de determinarse preceptivamente mediante un procedimiento reglado y rígido, establecido por la norma, y sin que sea posible por parte del contribuyente “acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene”, por usar las mismas palabras de la sentencia del Tribunal Supremo.

¿Estamos ante una inminente declaración de inconstitucionalidad de los artículos que definen el modelo reglado que ha de aplicarse para definir el valor catastral?. Volviendo a la historia con la que abrimos esta entrada, ¿está la Dirección General del Catastro sólo “implicada”, o realmente “comprometida” con esta amenaza?.


En el año 2015 y en este mismo blog ya puse de manifiesto mi opinión sobre el “envejecimiento” del modelo de valoración catastral, en la entrada titulada “Del “IBI social” al fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios.”.


Decía entonces: “En el fondo de la polémica subyace la cada vez más clara constancia de que el modelo tributario municipal se ha quedado anticuado. Para empezar, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles se percibe cada vez más como una herramienta extremadamente rígida, que permite muy poca aproximación hacia modelos más modernos y justos, en los que ganen valor los principios básicos de equidad tributaria y capacidad económica, que están en el esqueleto del sistema fiscal. Cada vez es más cuestionable que los propietarios de dos viviendas situadas en la misma ciudad con el mismo valor catastral soporten la misma cuota en el IBI, ignorando la capacidad económica real de cada uno de ellos.”

No me cabe duda que las recientes sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo se apoyan para elaborar sus sentencias en un criterio similar respecto al “impuesto de plusvalía”, y que este criterio es igualmente aplicable al IBI. Por tanto, no hay otra opción que reformar urgentemente el modelo de valoración catastral, para que no ocurra con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles lo mismo que con la “plusvalía”. La forma de hacerlo también la describí en una entrada de 2015 en el blog Innovación Activa titulada “Enfoque Smart para el fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios a través de la geoanalitica”,


en la que reflexionaba sobre la idea de “Smart taxes”, que debería ser aplicada en las áreas de ingreso de los ayuntamientos, en estos términos: “En relación directa con esto, resulta oportuna una reflexión sobre las iniciativas de “smart cities” y su aplicación a las áreas económicas municipales. Tradicionalmente, las áreas de los ayuntamientos encargadas de la gestión económica y financiera han quedado fuera de los proyectos de “smart city”, que se han centrado en implantar nuevas tecnologías en la gestión de servicios (alumbrado, tráfico, aparcamiento, mantenimiento de servicios, etc.). Es obvio que, hasta el momento, la “cultura smart” se ha dirigido al gasto, no al ingreso, privando a las áreas económicas de la aplicación de las posibilidades que aportan las nuevas tecnologías.

La aplicación de estas nuevas soluciones tecnológicas sobre los procedimientos municipales de ingreso y gasto permiten una visión “smart”, más adaptada a las exigencias sociales. Se trata de aplicar a la acción del área económica de los Ayuntamientos diversas tecnologías que potenciarán su actividad, facilitando con ello que den respuesta eficaz a los dos grandes principios que antes hemos descrito: gestión “social” + sostenibilidad financiera, principios que a su vez enmarcan otras ideas que se encuentran en la mesa del debate ciudadano y político: presupuesto participativo, IBI social, transparencia en el gasto, tasas “verdes”,…

En concreto, la aplicación de herramientas Big Data, conjuntamente con la implantación de un Sistema de Información Geográfico Tributario (GIS tributario), son las bases que soporten este nuevo modelo, mediante el cual puedan desarrollarse actividades reales de geoanalítica.”

En definitiva, y para concluir, creo no exagerar cuando afirmo que la “crisis del impuesto de plusvalía” que se ha abierto con las recientes sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, debería disparar todas las alarmas en aquellas instituciones responsables de definir sistemas reglados de valoración inmobiliaria con fines tributarios (y también expropiatorios, urbanísticos, etc.) . Y muy especialmente en la Dirección General del Catastro, como responsable del modelo de valoración catastral. No actuar rápido y de forma proactiva para anular el grave riesgo que apunta por el horizonte, ante posibles sentencias que declaren la inconstitucionalidad del sistema reglado de determinación del valor catastral y con ello cuestionen la forma de determinación de la base imponible del IBI, sería una grave falta de previsión.


lunes, 7 de mayo de 2018

El “estado de vida” de las edificaciones, BIM, y la necesaria evolución del modelo de valoración catastral de las construcciones.


En el año 2014 el Parlamento Europeo emitió la Directiva 2014/24/UE por la cual insta a los países miembros a implementar la metodología BIM en todos aquellos proyectos constructivos de financiación pública. Con la entrada en vigor el pasado 9 de marzo de la Ley de Contratos del Sector Público, en España será obligatorio el uso de BIM a partir de diciembre de 2018 en el caso de licitaciones públicas de edificación, ampliándose a julio de 2019 para licitaciones públicas de infraestructuras.

En paralelo, algunas Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos estudian la implantación de BIM en sus procesos, incluyendo la viabilidad de exigir su uso en la presentación electrónica de solicitudes de licencias de construcción y rehabilitación de edificaciones, siguiendo el ejemplo de los países nórdicos y anglosajones. Como ejemplo, la iniciativa puesta en marcha por el Ayuntamiento de San Feliu de Llobregat, presentada por Ignasi Pérez Arnal, Director y fundador de BIM Academy, en el recientemente celebrado Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos, con el sugerente título: “¿No sabes lo que es el BIM? Pues es obligatorio”. https://youtu.be/nezxdZOZ5nA




Hoja de ruta del Ayuntamiento de S. Feliu de Llobregat para la implantación de BIM. Como se aprecia, incluye su impacto sobre la información catastral. (fuente: ponencia de Ignasi Pérez Arnal presentada en CNIS 2018).

En una entrada anterior de Catastreros-  http://catastreros.blogspot.com.es/2017/12/bim-catastro-es-ya-la-hora-del-catastro.html  -ya desarrollé mi opinión respecto al impacto que necesariamente producirá BIM en los procesos catastrales, especialmente si se quiere lograr disponer de un Catastro 3D real. Ahora centraré mi comentario en un tema específico: cómo la generalización del uso de herramientas BIM impactará sobre el modelo catastral de valoración de las construcciones.

La definición de los criterios y normas para la valoración de las construcciones ha sido una de las tareas más difíciles de desarrollar por los responsables del Catastro español. De forma muy resumida, la existencia de una información no siempre clara y utilizable de cada edificio construido o rehabilitado, obtenida de las declaraciones presentadas por los obligados en formatos poco exigentes técnicamente, se ha tenido que compensar con una normativa de valoración que, en la necesaria obtención de un modelo legalmente sostenible, acaba consolidándose en la elaboración de unas tablas donde se intentan encajar todos los supuestos posibles.

Como es sabido el valor catastral de las construcciones se determina por aplicación del método de reposición, según lo establecido en la Ley del Catastro Inmobiliario y en el Real Decreto 1020/1993. Con carácter general, este método consiste en el cálculo del coste actual de la construcción, en función de su calidad y uso, depreciándose en su caso en función de la antigüedad, estado de conservación y otras circunstancias.

El modelo construye un sistema para estimar la depreciación mediante la aplicación de coeficientes para calcular la antigüedad, a partir de la fecha de construcción, reconstrucción o rehabilitación integral.

Buscando superar algunas deficiencias del modelo, en el año 2016 se dictó por la Dirección General del Catastro una Circular que estableció criterios para la consideración del coeficiente de antigüedad en casos de reformas que no puedan considerarse reconstrucción o rehabilitación. http://www.catastro.minhap.gob.es/documentos/04042016P.pdf
No es el momento de describir en detalle esta Circular, de considerable complejidad técnica y cuya lectura recomiendo. Baste con señalar aquí que a través de la misma se busca la forma de incorporar al valor catastral las mejoras que se hayan producido en la construcción como consecuencia de reformas realizadas que prolongan la vida útil de las construcciones, afectando al valor catastral del inmueble, y que no deben confundirse con las obras de conservación y mantenimiento necesarias para garantizar las mínimas condiciones de uso y funcionalidad de las edificaciones. Todo ello buscando un “avance en la valoración catastral de los inmuebles que permite una mayor justicia tributaria”.  

Para alcanzar el objetivo se define un nuevo concepto valorativo, el “estado de vida de la construcción”, concepto vinculado tanto a su depreciación como a las reformas realizadas. El “estado de vida” es, por tanto, un nuevo atributo de las construcciones que pasa a formar parte de los datos catastrales, y ha sido de aplicación desde 2016.

Para lograr un escenario aplicable, la Circular realiza un esfuerzo notable para distinguir entre  rehabilitación integral, reformas, y obras de conservación o mantenimiento, siendo obligatoria  la presentación de la correspondiente declaración ante el Catastro en los dos primeros casos. Pero es especialmente novedoso el tratamiento que se hace de las reformas, realizadas de modo puntual o sucesivo a lo largo del tiempo, cuenten o no con licencia o autorización administrativa. Dichas reformas afectan a la vida útil de la construcción, por lo que el “estado de vida” considera esta circunstancia a los efectos de la aplicación del coeficiente de depreciación por antigüedad.  A partir de esta clasificación la Circular establece una metodología compleja para definir distintos “estados de vida”, según el tipo de reforma realizada.


Tabla comparativa de depreciaciones según los distintos "estados de vida", incluida en la Circular citada.

Es significativo señalar que la asignación del “estado de vida” se efectuará cuando por contraste entre la realidad y la descripción catastral de un inmueble se evidencie una falta de concordancia provocada por la realización de reformas, apreciada a partir de cualquier prueba que pueda acreditar la realidad, como documentos gráficos, fotográficos, literales, autorizaciones, etc.

No es mi intención prolongar más la explicación de esta Circular, por no hacer tediosa esta entrada. Basta con lo expuesto para dejar claro cómo la ausencia de buena información sobre las construcciones y sus instalaciones lleva a crear complejas normas jurídico-técnicas para poder llegar a un punto concreto, y que no es otro que estimar el estado de conservación de las construcciones para poder determinar su depreciación.

A partir de aquí, cabe formular las preguntas que dan píe a esta entrada: Si tuviéramos una muy buena descripción de las características técnicas de cada construcción, permitiéndonos seguir adecuadamente su evolución funcional, ¿sería necesario una normativa catastral tan compleja para definir su estado de conservación?. ¿Qué modelo contribuye a lograr una mayor justicia tributaria: uno basado en tablas y coeficientes, o uno que utilice datos reales de los materiales de obra e instalaciones utilizados en cada construcción?.

En la entrada sobre BIM publicada en Catastreros, que cité al inicio, ya se indicaba cómo estas herramientas van a ser también decisivas en lo que se refiere al control del estado de conservación de las edificaciones. En concreto señalaba que “BIM va más allá de las fases de diseño y ejecución, extendiéndose a lo largo del ciclo de vida del edificio, permitiendo obtener fácilmente información sobre su evolución tanto en sus aspectos funcionales (estado de conservación, etc.), como económicos (costes de operación, mantenimiento, etc.)”.

Desde estas capacidades, la extensión en el uso de BIM va a permitir superar las carencias de información valiosa sobre el estado de las construcciones y su conservación, y va a aportar todos los datos necesarios para calcular su depreciación por antigüedad sobre datos reales del edificio y no sobre los criterios estimativos actualmente utilizados, basados en tablas.



BIM debería ser la herramienta que permita conocer, con pleno detalle, el “estado de vida” real de cada construcción, facilitando con ello la definición automática del valor catastral de las construcciones. Pero para ello es necesario que los Ayuntamientos y la Dirección General del Catastro trabajen juntos en la generación de los modelos que deben utilizarse para la solicitud de licencias de obras de construcción y rehabilitación utilizando BIM, y que esta información fluya eficazmente sobre el modelo de colaboración hoy ya existente entre estas instituciones.

Es obvio que el modelo actual, u otro similar, ha de mantenerse para calcular la depreciación de las edificaciones ya existentes, pero al mismo tiempo debería definirse ya un nuevo modelo de valoración catastral de las construcciones basado en BIM. En este sentido, la Dirección General del Catastro tendría que introducir este tema entre los que han de abordar los distintos órganos de coordinación con Ayuntamientos y Comunidades Autónomas existentes, para actuar conjuntamente en su implantación.

Además, a través de BIM, podemos saber el impacto energético de cada uno de los materiales que componen la edificación, lo que sería una palanca decisiva para situar a un auténtico Catastro 3D en el centro de los proyectos de Smart City que se iniciasen, y en los que en la actualidad está ausente.


lunes, 16 de abril de 2018

Geo-packaging y catastro: mejorando el poder de atracción de la cartografía del Catastro.


En su definición más actual el packaging vendría a ser la ciencia, el arte y la tecnología aplicadas a la presentación de un determinado producto, con el objetivo primario de atraer la atención de los clientes y ser la principal ventana de comunicación hacia el consumidor. De esta forma, las actuales tendencias del márketing dan un enorme valor a la presentación del producto a través de un buen packaging, puesto que es quizás el elemento que hace más perdurable la imagen de marca.

A partir de esta idea llamo geo-packaging a las cualidades que tiene un determinado mapa para que sea atractivo, para que su información genere confianza, y para que sea perdurable la imagen de marca de la institución o empresa que lo ha creado. De esta forma geo-packaging sería la suma del arte y la técnica aplicados para “envasar” datos geográficos y presentarlos en mapas altamente atractivos.

Un determinado mapa tendrá un alto nivel de geo-packaging si:
-Tiene un diseño atractivo, basado en el uso de colores y formas que generen una alta respuesta emocional en el observador.
-Genera una fácil comprensión de la información que contiene, a partir del uso de las más adecuadas tipografías, formatos y leyendas.
-Es accesible y fácilmente reutilizable. Por supuesto, siempre hablamos de formatos digitales.
-Genera un alto nivel de recuerdo, al presentar una imagen singular y distinta de otras cartografías existentes.
-Proyecta eficazmente la marca de la institución o empresa que lo crea. Todos los usuarios con un poco de experiencia pueden recordar la imagen del mapa de Google o de la Dirección General del Catastro de España.
-Y, por supuesto, cuenta con todas las cualidades técnicas que ha de tener un buen mapa, y que se refieren a su precisión (red de coordenadas, referencia geodésica, sistema de proyección, etc.) .



Existen multitud de propuestas sobre cómo debe construirse un buen mapa. Muchas de ellas pueden encontrase en internet. He aquí algunos ejemplos:

Este creciente interés por el “packaging” de los mapas esta llevando a las compañías del sector a una auténtica “guerra de creatividad”, -muy interesante desde el punto de vista de los usuarios-, iniciada desde las propuestas disruptivas y sugerentes de CARTO y que ya ha tenido respuesta por parte de los “grandes” del sector, como ESRI o LUCIAD (Hexagon). Como ejemplos recientes de esta lucha por la creatividad puede verse este mapa dinámico de las sombras proyectadas por los edificios de Nueva York en distintas horas y épocas del año, elaborado con herramientas de CARTO,



y un ejemplo de una propuesta de ESRI, que acaba de lanzar una herramienta específica que permite construir mapas de un estilo “vintage” siguiendo la estética de los elaborados por George Washington quien, como es sabido, desarrolló su actividad profesional como topógrafo antes de dedicarse a la política.


Los mapas que elaboran los responsables del Catastro no deberían quedar al margen de dichas propuestas innovadoras y creativas. Por su propia naturaleza de “mapa parcelario”, la cartografía catastral tiene una estética propia que debe ser respetada, pero que también puede ser potenciada y mejorada.

Este reto en la mejora de los mapas ofrecidos es relevante si se opta por poner en valor toda la información temática que contienen los catastros actuales y que actualmente no se explotan en toda su intensidad. De esta forma, datos como las tipologías constructivas, valores, usos de los inmuebles, o estado de conservación, por citar sólo unos ejemplos, pueden y deben ser parte habitual de los mapas que generen los responsables de los catastros, mediante propuesta visuales trasladas a mapas más atractivos, sugerentes y útiles.

Pero además, esta nueva forma de presentar la información sobre mapas más atractivos es especialmente relevante si los catastros inician procesos reales de oferta de nuevos servicios, basados en la generación de productos creados a partir de la interoperabilidad de la información disponible. Esto permitirá, por ejemplo, construir potentes mapas que combinen la información catastral con la demográfica, sanitaria, de hábitos de consumo, de transporte, etc., procedentes de otras fuentes. Entonces si se podrá disponer de valiosos mapas con un alto valor añadido.

Y todo ello, debería hacerse logrando mapas ofrecidos por los catastros que incluyan todas las características de diseño, comprensión, accesibilidad, fácil recuerdo, proyección de marca y alto nivel técnico, que he definido anteriormente, imprescindibles para lograr un buen geo-packaging catastral.

Finalmente, esta reflexión me parece aplicable no sólo a los catastros, sino también a todos los generadores de cartografías, y muy especialmente a los que lo hacen desde el sector público. Creo que es plenamente aplicable a las creaciones de los institutos geográficos y otras entidades responsables del medio ambiente, la agricultura, los transportes, etc., que también están comprometidos a hacer mejores y más atractivos mapas.