jueves, 23 de enero de 2020

Nuevas publicaciones del profesor Manuel Alcázar.


Con un breve periodo de tiempo entre ambos, el profesor Manuel Alcázar Molina acaba de publicar dos interesantes libros relacionados con Catastro y valoración inmobiliaria, sumando nuevos títulos a su ya dilatada lista de obras especializadas.

Desde la Universidad de Jaén el profesor Alcázar se ha consolidado, tras más de veinticinco años de actividad científica y formadora, como un referente internacional en estas materias, y su obra es conocida sobradamente por quienes nos atribuimos la condición de “catastrero”.

Ahora publica dos nuevos libros de lectura y estudio obligado para los que entendemos el Catastro en todas sus dimensiones, y su papel vertebrador de las sociedades.


El primer libro, titulado “Catastro herramienta para el desarrollo”, es una oportuna y acertada puesta al día de buena parte de las ideas y principios que sustentan la institución catastral, tanto desde una aproximación histórica al mismo, como analizándola desde los distintos ámbitos que convierten al Catastro en una materia multidisciplinar. Así, se analizan en el libro cuestiones legales, técnicas, informáticas, o de valoración, sin olvidar las relaciones imprescindibles que han de construirse con el Registro de la Propiedad. Todo ello con el foco siempre puesto en los fines que debe satisfacer el Catastro, cerrando la publicación con un detallado análisis sobre la evolución que ha tenido el listado de los distintos usos a los que se destina la información catastral.

Merece destacarse expresmente en esta publicación su redacción desde una visión que incorpora buena parte de los paradigmas sobre los que se está construyendo la ya conocida como “cuarta revolución industrial”. El impacto de las nuevas tecnologías sobre el Catastro, y el efecto que estas producen sobre los ciudadanos, ponen el foco sobre la necesidad de que las instituciones catastrales no solo se sumen a procesos activos de transformación digital, sino que lideren los mismos, precisamente por su relevante papel institucional.


Por su parte, el libro titulado “Tenencia, Catastro y Prosperidad” aporta una aproximación detallada a una cuestión sumamente crítica para el desarrollo de los países, como lo es la tenencia pacífica de la propiedad de la tierra. Catastro, derechos de propiedad, y seguridad jurídica, son tres vértices de un triángulo virtuoso sobre el que debe construirse el desarrollo de las naciones. 

Sobre esta idea construye el profesor Alcázar el discurso, sumamente atractivo, de la necesaria implicación de los gobiernos en procesos de titulación de tierras, apoyados siempre por un buen Catastro de base. Para ello incorpora a su discurso dos temas tan actuales como sumamente potentes:

-Por un lado, las “Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia” de la tierra, impulsadas por la FAO que, como señala el autor, encuentran en el Catastro su aliado más potente para favorecer su implantación.
-Y por otro, las aportaciones que se están construyendo sobre la “Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo sostenible”, donde se establece como meta 1.4 que de aquí a 2030 se garantice que todos los hombre y mujeres, en particular los pobres y vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos, con especial referencia a la propiedad y el control de la tierra.

Sin duda, hay que felicitar al profesor Alcázar por estos nuevos libros, y tambien felicitarnos a nosotros mismos, en nuestra condición de “catastreros”, por poder contar con ellos como refuerzo significativo a nuestra actividad.


miércoles, 20 de noviembre de 2019

Las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el impuesto municipal de plusvalía, y la imprescindible - y creo que urgente- necesidad de poner sobre la mesa el “valor de referencia” del Catastro.


La pasada semana se ha publicado una nueva sentencia del Tribunal Constitucional que, si bien no trata exactamente el mismo caso que la conocida Sentencia 59/2017 del mismo tribunal, si reitera los argumentos de la misma que han puesto en grave crisis la figura del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

En la sentencia de 2017 el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad total del artículo 110.4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales porque “no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene”, lo que “impide a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica”. Esta manifestación, que destruye el uso del valor catastral del suelo como único medio para acreditar la capacidad económica del obligado tributario, abre una profunda crisis en la, hasta ahora, incuestionable utilización del valor catastral como elemento crítico de soporte para la determinación de diversos tributos sobre los inmuebles.

La cuestión de fondo no es otra que la necesidad de que en los tributos de base inmobiliaria se utilicen modelos de valoración que garanticen la aplicación del principio de capacidad económica definido en el art. 31.1 de nuestra Constitución.

Es importante señalar que el Tribunal Constitucional, en ambas sentencias, declaró plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación incrementos de valor de los inmuebles mediante el uso de un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto por el contribuyente, es decir, que mantiene plenamente vigente la posibilidad de una valoración administrativa de carácter objetivo que permita gravar una renta potencial, como se hace hoy con el valor catastral. Pero esta opción sólo será válida si se cumplen los demás requisitos señalados en las manifestaciones del Tribunal Constitucional, y que se concretan en la siguiente frase: “una cosa es gravar una renta potencial (en el caso del IIVTNU, el incremento del valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal”.

Así las cosas, la situación creada por ambas sentencias ha disparado todas las alarmas, sobre todo en los Ayuntamientos, lo que resulta muy explicable si se tiene en cuenta que estas administraciones recaudaron, tan sólo en 2017,  2.700 millones de Euros por el IIVTNU. En el momento actual se acumulan en los Ayuntamientos recursos, autoliquidaciones con cuota 0, y otros expedientes que, en la práctica, están limitando la recaudación efectiva y pacífica del tributo.

En este escenario, el pasado miércoles 13 de octubre tuve ocasión de participar en una mesa sobre Valoración Inmobiliaria, incluida dentro del programa de actividades desarrolladas en el XII Simposio sobre el Catastro en Iberoamérica, convocado por el Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica y la Dirección General del Catastro de España. Dicha mesa fue compartida con las intervenciones del catedrático Juan Enrique Varona Alabert, y de Ana Isabel Mateo Lozano, Subdirectora General de Valoración e Inspección de la Dirección General del Catastro español. Sin duda, la intervención que despertó mayor interés fue la de la Subdirectora General de Valoración e Inspección, pues desarrolló, justo en el día en que se publicaba la última sentencia del Tribunal Constitucional sobre el IIVTNU, una explicación detallada sobre el “valor de referencia de mercado” de la Dirección General del Catastro, haciéndolo además de manera muy didáctica respecto al alcance de esta iniciativa y los retos para su implantación.

Para conocer el contenido y alcance del “valor de referencia de mercado”, en el que está trabajando desde hace años la Dirección General del Catastro, es imprescindible la lectura de la “Circular 05.04/2018/P, de 14 de mayo, sobre informe anual del mercado inmobiliario”, en cuya Instrucción Segunda se describe este valor de la siguiente manera:

“El valor de referencia de mercado es el determinado objetivamente para cada bien inmueble a partir de los datos obrantes en el Catastro, y se corresponde con el precio más probable por el cual podría venderse, entre partes independientes, y libre de cargas.

Anualmente, la Dirección General del Catastro estimará para cada bien inmueble su valor de referencia de mercado, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las transacciones inmobiliarias efectuadas, contrastados con las restantes fuentes de información de que disponga, concretado en el informe anual del mercado inmobiliario”.

Se trata pues de un modelo de valoración objetiva, igual que el actual valor catastral, pero que difiere de este en que, desde el origen, se referencia al mercado inmobiliario, manifestado en los precios comunicados por Notarios y Registradores y obtenidos de las transacciones inmobiliarias en las que intervengan.

Vista la situación generada tras las sentencias del Tribunal Constitucional, la pregunta resulta clara: ¿Es el “valor de referencia de mercado” que está elaborando la Dirección General del Catastro, el modelo de valoración objetiva que permitirá gravar una renta potencial, pero no irreal, y que respete en todo caso el principio de capacidad económica, tal y como está orientando el Tribunal Constitucional en sus sentencias?.


Sobre esta y otras cuestiones se desarrolló el debate que siguió a las presentaciones realizadas en la Mesa a la que he hecho referencia, donde tuve ocasión de manifestar mi opinión al respecto. Basándome en los requisitos que la Circular citada predica respecto al “valor de referencia de mercado”, considero que este sólo será una respuesta adecuada a la actual situación si se dan las siguientes características, que se resumen en la imagen:


-El valor se debe construir sobre la más actualizada descripción del inmueble en cada momento.

-Lo que exige asegurar la actualización permanente de los datos físicos, jurídicos y económicos  del inmueble utilizados para valorar, lo que requerirá dar un nuevo impulso a las herramientas utilizadas para la actualización de la base de datos del Catastro.

-El valor ha de responder a una evaluación económica real.

-Lo que supondrá la necesidad de que el Catastro conozca en profundidad el mercado inmobiliario y los distintos submercados, en todas sus facetas (valor de cambio, de uso, de inversión, contable, etc).

-El valor se debe corresponder con una evaluación económica actualizada

-Lo que obligará a conocer el mercado inmobiliario en tiempo real.

-Y finalmente, este valor de referencia de mercado ha de servir al desarrollo de todo tipo de competencias públicas, no sólo tributarias, que demanden ese valor.

-Lo que exigirá que la Dirección General del Catastro no sólo aporte el dato del valor, sino que oriente su sede electrónica a ofrecer servicios basados en el mismo a todas las Administraciones públicas y los ciudadanos.

Asimismo, durante el debate se puso el foco en el momento en que dicho “valor de referencia de mercado” debería entrar en vigor como instrumento para la determinación de las bases imponibles de los distintos tributos. En este punto la opinión de la Subdirectora General era la de iniciar la implantación dando un periodo amplio de difusión e información del sistema, especialmente orientado a otras administraciones públicas y a agentes sociales interesados en el proyecto, para después, tras las reformas legales que necesariamente han de producirse, otorgarle eficacia jurídica como herramienta del sistema tributario.

Siendo prudente el criterio, mucho me temo que no va a ser posible contar con un periodo de información e implantación tan amplio como el que parece desear la Dirección General del Catastro, porque la actual situación creada por las sentencias del Tribunal Constitucional no va a permitirlo. Creo que más bien veremos reformas legislativas urgentes que obligarán a una entrada en vigor de esta nueva herramienta mucho más ponto de lo deseable.

Como conclusión, y respondiendo a la pregunta planteada, la actual crisis generada con las sentencias del Tribunal Constitucional abre una oportunidad para reforzar el carácter del Catastro como infraestructura crítica que garantiza el desarrollo de las actividades de ciudadanos y administraciones en relación con los inmuebles, especialmente en el ámbito tributario.

Esta oportunidad se aprovechará si este proyecto de nuevo “valor de referencia de mercado” cumple dos grandes objetivos:

1.-Lograr una más precisa definición de la capacidad económica de cada contribuyente.

2.-Y generar una plataforma de servicios que integre estos nuevos valores, y sea capaz de atender las necesidades de ciudadanos y administraciones en materia de valoración inmobiliaria.

Y todo ello en el plazo más rápido posible. La actual situación no permite muchas esperas, si es que se desea que el Catastro siga desarrollando su papel actual articulador y estructural dentro del sistema tributario español.

jueves, 3 de octubre de 2019

Una mala noticia para los Catastreros: desaparece la Fundación CEDDET.


La Fundación CEDDET desaparecerá en los próximos días, porque así lo han acordado las instituciones que son Patrones de la Fundación. Para quienes no la conocéis, CEDDET es una Fundación sin ánimo de lucro dedicada a la cooperación para el desarrollo con países de todo el mundo, especialmente con América Latina, muy orientada a la modernización y fortalecimiento institucional de diversas entidades públicas responsables de distintos programas.

Durante sus años de actividad CEDDET ha colaborado con las principales instituciones que desarrollan programas de colaboración multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Asiático de Desarrollo (BAD), EuropAid (Comisión Europea), FAO, Naciones Unidas (UNCTAD, PNUMA), MERCOSUR, SICA, etc. ; y organismos españoles como AECID, Parlamento, CGPJ, Dirección General del Catastro, AEAT, INE, AENA, Tribunal de Cuentas, ICEX, CNMC, etc.

Como resultados concretos de su actividad, el CEDDET creo e impulso las actividades de distintas redes de conocimiento en sectores públicos estratégicos, como las redes de Finanzas Públicas, Infraestructuras y Transportes, Medioambiente y cambio climático, Agua, etc.

Entre estas redes ha sido especialmente activa la Red de expertos iberoamericanos en Catastros, en la que se han integrado y participado buena parte de los técnicos de Catastro más cualificados de Iberoamérica, desarrollando multitud de tareas a través de cursos, webinars, publicaciones, etc. Como ejemplo de esta magnífica actividad, en este enlace podréis encontrar (mientras permanezca activa la web de la Fundación) los 12 números editados de la Revista digital de expertos Iberoamericanos en Catastro, en la que han participado todos aquellos que han tenido algo que aportar en este sector en la región.


 
Como colaborador activo durante muchos años de los trabajos de la Red de Expertos Iberoamericanos en Catastro, lamento sinceramente el cese de actividad de la Fundación CEDDET. Con su cierre queda en el aire todo el trabajo desarrollado, y la propia supervivencia de la Red de expertos. Estaría muy bien que las instituciones catastrales Iberoamericanas, y en concreto la Dirección General del Catastro de España, asuman el testigo y den continuidad con su apoyo a su importante actividad.
Concluyo enviando un fuerte abrazo a todo el personal de la Fundación que apoyaron con entusiasmo el desarrollo de la Red de Catastro, así como a todos aquellos que, desde nuestras respectivas instituciones, participamos de su actividad.

viernes, 5 de julio de 2019

Tres cosas que debería hacer el Catastro español, -y una que no debería hacer-, como efecto de la nueva Directiva europea sobre reutilización de la información del sector público.


El pasado día 26 de junio se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2019/1024, de 20 de junio, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, que sustituye a la Directiva 2003/98/CE.


La norma supone un importante esfuerzo de adaptación a los cambios sociales y tecnológicos producidos en los últimos años con el fin de conseguir el fin último, consistente en que los países miembros pongan a disposición de ciudadanos y empresas toda la información que crean o gestionan, sin más límites que los definidos en la propia Directiva. Esta adaptación incluye dentro del cuerpo de la norma una serie de indicaciones que las entidades públicas europeas deberán seguir. 


Haciendo foco en las instituciones catastrales, del espíritu de la nueva Directiva surgen tres posibles reformas que, según mi criterio, debería abordar la Dirección General del Catastro español, si es que aspira a mantenerse en el grupo de cabeza de los catastros europeos:


1º: Impulsar la información catastral, y especialmente la cartografía catastral, para configurar un auténtico “conjunto de datos de alto valor”: La nueva Directiva incluye un listado específico de “conjuntos de datos de alto valor”, a los que define como “documentos cuya reutilización está asociada a considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido, aplicaciones y puestos de trabajo nuevos, dignos y de calidad, y del número de beneficiarios potenciales de los servicios de valor añadido y aplicaciones basados en tales conjuntos de datos”.


Resulta especialmente satisfactorio para todos los que durante años hemos trabajado impulsando el uso de la información geográfica comprobar que el primer “conjunto de datos de alto valor” recogido en la Directiva se refiere a la categoría “datos geoespaciales”. En otras entradas de este blog-  https://catastreros.blogspot.com/2019/03/fortalecimiento-de-la-informacion-de.html   - ya me he referido a la importancia de que los datos estén geoposicionados, idea que resumo en la frase “un dato sin geoposicionar es solo “medio dato”. Por ello, es muy reconfortante comprobar que todos los que el algún momento apoyamos esta visión estábamos, y seguimos estando, en el camino adecuado.


Sin embargo, este reconocimiento implica nuevos compromisos. Para empezar, la Dirección General del Catastro debería hacer valer su influencia, a través del Comité Permanente del Catastro en la Unión Europea http://www.eurocadastre.org/  y de Eurogeographics https://eurogeographics.org/  , para que los conjuntos de datos catastrales se incluyan desde el primer momento en la lista de conjuntos de datos específicos de alto valor que elaborará la Comisión en cumplimiento de lo dispuesto en la propia Directiva. Una maniobra similar, desarrollada a iniciativa del Catastro español, situó la información catastral dentro del Anexo 1 de la Directiva INSPIRE, lo que supuso una importante puesta en valor de las instituciones catastrales europeas.


Pero, además, este reconocimiento obliga al Catastro español a “repensarse” en profundidad con el fin de que sus futuros servicios y actividades se adapten plenamente a todas las exigencias y principios descritos en el nuevo modelo de reutilización de la información pública previstos en la Directiva, y que se resume en la necesidad de generar un sistema que garantice “el empleo inteligente de los datos, incluido su tratamiento a través de aplicaciones de inteligencia artificial”. 

Toca ya, por tanto, introducir en el Catastro español toda la potencia de las herramientas de inteligencia aplicadas a la geolocalización, tal y como comente en la entrada del blog publicada en 2017 , titulada “Location Intelligence y Catastro” https://catastreros.blogspot.com/2017/10/location-intelligence-y-catastro.html


2º.- Crear y poner a disposición de los usuarios nuevos servicios y aplicaciones basados en el uso, la agregación o la combinación de datos catastrales. Precisamente, como aplicación de la propuesta para aplicar inteligencia a los datos, la Directiva sugiere a los centros gestores de información pública que se facilite la reutilización de sus datos a través de una interfaz de programación de aplicaciones (API) con el fin de facilitar el desarrollo de aplicaciones de internet, de telefonía móvil y en la nube, basadas en dichos datos. Estas herramientas han de basarse en los principios de disponibilidad, estabilidad, mantenimiento durante la vida útil, uniformidad de uso y normas, facilidad de uso y seguridad.


Como consecuencia, la Dirección General del Catastro debería redefinirse como un hub de servicios, basado en tres pilares bien diferenciados:

-La mera difusión de su información, tal y como ya se hace actualmente,

-La oferta directa de nuevos productos y servicios basados en esta misma información.

-Y finalmente, la puesta a disposición de herramientas simples para que los propios ciudadanos y empresas pudieran crear productos y servicios de valor añadido, a partir de la información catastral.


3º.- Desarrollar un “GIS Tributario” para los Ayuntamientos, potenciando las características del SIGCA (sistema de información geográfica catastral) como herramienta especializada de gestión tributaria. Basado en la necesidad de elaborar una oferta directa de nuevos productos y servicios sobre la información catastral, la Dirección General del Catastro debería plantearse el desarrollo de una herramienta específica de apoyo a la gestión tributaria de los Ayuntamientos, basada en toda la riqueza (datos alfanuméricos + cartografía + valoración) y la disponibilidad de la información catastral.


En otras ocasiones ya expresé mi opinión respecto a la necesidad de modernizar en profundidad la gestión de los tributos locales en España dentro de lo que denominé “Smart taxes”, es decir, desarrollando un enfoque “smart” para el fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios a través de la geoanalítica




En los últimos años va creciendo la sensación de que el modelo tributario municipal español se ha quedado anticuado. La principal herramienta fiscal de los Ayuntamientos, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se percibe cada vez más como una herramienta rígida, que permite poca aproximación hacia modelos más modernos y precisos, apoyados en los principios básicos de equidad tributaria y capacidad económica. Y si en el ámbito de los impuestos la situación recomienda un cambio, cuando nos aproximamos a las tasas municipales la cuestión ya es urgente.
  

Se hace necesario, por tanto, definir modelos y líneas de acción que permitan una gestión tributaria mucho más próxima a las capacidades económicas reales de los sujetos pasivos, que son tan dinámicas como la misma ciudad en la que viven, y todo ello sin amenazar el otro gran principio que rige la gestión económica municipal, y que es el de estabilidad presupuestaria.


La idea que soporta la propuesta consiste en “territorializar” la gestión tributaria municipal. La mayoría de los tributos municipales son “territorializables”, puesto que se puede geoposicionar sin dificultad el hecho imponible y/o el sujeto pasivo. El modelo ya está descrito, y es aplicado con éxito y plena seguridad jurídica desde hace años para la determinación del valor catastral, que es el resultado de un proceso objetivo y claro de “territorialización” del valor de los inmuebles.


Para abordar la solución a estos retos, surge una oportunidad única al Catastro español de contribuir a esta modernización de los tributos municipales, desarrollando un GIS tributario que potencie y ponga en valor toda la experiencia adquirida en la gestión catastral del IBI.


Esta propuesta, además, viene impulsada por recientes manifestaciones de los tribunales españoles en relación con los tributos municipales, que ponen directamente el foco en la determinación real, - y no estimada-, de la capacidad económica de los contribuyentes. Se pueden poner dos ejemplos de ello:


-En primer término, las Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo relacionadas con el método que ha de utilizarse para identificar si existe o no un auténtico incremento del valor – una plusvalía-  que debe ser sometido a tributación, lo que permite romper, mediante prueba en contrario, la presunción legal que se deriva de la aplicación del modelo definido en el artículo 110.4 del TRLHL, sentencias que han generado una profunda convulsión en el sistema tributario local, y especialmente en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.


-Y como segundo ejemplo, la reciente sentencia 190/2019, en casación, del Tribunal Supremo, en relación con las tasas municipales, que consolida el principio de que, una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios que se basen en la capacidad económica de cada contribuyente.


Finalmente, resulta también oportuno recordarlo, existe una iniciativa que no debería poner en marcha el Catastro español: pretender cobrar a los usuarios por la reutilización de la información catastral.


La nueva Directiva establece como principio general la gratuidad en el acceso a la información, señalando expresamente que las tarifas por la reutilización de documentos constituyen una importante barrera de entrada al mercado para las empresas emergentes y las pymes, por lo que los documentos deben ponerse a disposición para su reutilización gratuitamente. Sólo en circunstancias concretas y justificadas, que no se dan en el caso español, sería defendible revertir el criterio de gratuidad que se viene aplicando desde que se implantó el modelo de reutilización de la información, y que ha sido seguido por varios países europeos. 


No es el momento de extenderse en las importantes ventajas que ha supuesto la aplicación del criterio de gratuidad para la actualización de la información catastral, y para la generalizada implantación de su uso en todo tipo de sectores y actividades. Una simple visión de las estadísticas de uso de la Sede Electrónica del Catastro lo demuestran. Por ello, en lugar de pretender cobrar por la información, resulta mucho más interesante profundizar en el conocimiento de cómo impacta el uso de la información catastral en la actividad de ciudadanos y empresas, y especialmente cómo impulsa el desarrollo económico, la mejora en los indicadores de igualdad, o la transparencia en determinadas políticas públicas, por citar algunos ejemplos. 

La nueva Directiva se refiere expresamente a la necesidad de disponer de informes de evaluación de impacto que midan estos resultados, y los catastros europeos ya están trabajando en ello. Como ejemplo, puede verse el reciente informe titulado “El valor socio-económico de Open ELS”, (el proyecto Open ELS proporciona un único punto de acceso a una serie de servicios europeos de datos geoespaciales abiertos), elaborado conjuntamente por Eurogeographics y Deloitte



Es, sin duda, el momento oportuno para impulsar estas reformas en el Catastro español, que pueden apoyarse en las obligaciones que se determinan en la nueva Directiva de reutilización. España y el resto de países miembros tienen hasta el 17 de julio de 2021 para transponer la directiva. No debería concluir este periodo sin poner en marcha estas reformas.

lunes, 24 de junio de 2019

Los derechos digitales, la Constitución, y un robot de cocina.


No existe en nuestro ordenamiento una definición precisa de lo que son los “derechos digitales”, a los que se refiere el artículo 79 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.  No obstante, es posible construir la misma a partir del contenido del artículo 18.4 de la Constitución, cuando señala que «la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar”, y especialmente atendiendo al contenido de las sentencias del Tribunal Constitucional 94/1998 y 292/2000, cuando afirman que el derecho fundamental a la protección de datos tiene como función garantizar a la persona física un poder de control sobre el uso y destino de sus datos personales, con el propósito de impedir su tráfico ilícito que pueda resultar lesivo para su dignidad y sus derechos. Esta concepción otorga facultades al ciudadano para oponerse a que determinados datos personales sean usados para fines distintos a aquel que justificó su obtención, así como un poder de disposición y de control sobre los datos personales, que le faculta para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, o cuáles puede este tercero recabar directamente, además de saber quién posee esos datos y para qué son utilizados, pudiendo oponerse a esa posesión o uso.


Además, y no es un tema menor, al constituirse como un derecho fundamental, los “derechos digitales” están dotados de la protección especial que le otorga la Constitución, es decir, que su regulación debe hacerse mediante Ley orgánica, y su vulneración puede ser objeto del recurso de amparo ante el Tribunal constitucional.


De esta manera, España fue pionera en el reconocimiento del “derecho fundamental a la protección de datos personales”, derecho que a efectos de este comentario equiparo al concepto de “derechos y libertades digitales”, a los que se refiere el artículo 79 de la Ley Orgánica 3/2018, antes citado. 


Y es precisamente llegado a este punto donde me planteo una pregunta muy concreta: siendo muy potente la protección que el ordenamiento legal y los tribunales otorgan en España a nuestros “derechos digitales”, ¿estamos lo ciudadanos ejerciendo adecuadamente el uso y la protección de los mismos?.


En los últimos tiempos, según ganan velocidad los cambios tecnológicos aplicados a la sociedad de la información, he descubierto que la mejor forma de evitar el vértigo que genera estos cambios es buscar refugio en los “viejos y buenos principios”. Como ejemplo de ello, me resulta sumamente útil juzgar cómo afecta la tecnología a nuestros derechos, y cómo los defendemos frente a todo tipo de agresiones, acudiendo a un texto clásico y a la vez sumamente actual, escrito nada más y nada menos que en 1872.

En ese año, Rudolf Von Ihering, uno de los juristas alemanes más célebres de la historia, escribió un famoso libro titulado “La lucha por el Derecho”, cuya lectura, debidamente adaptada, debería ser parte obligatoria de todo manual que acompañase a un dispositivo conectado a internet, si se me permite la broma.


Señala Ihering que la lucha por el derecho en la esfera individual es una condición para la existencia misma del ser humano, hasta el punto que si no se defiende el Derecho sería un “suicidio moral”. Se trata de un sentimiento ideal del Derecho que hoy pocos demostramos, y que se basa en la idea de que los derechos se piensan tanto como se sienten, por lo que, si dejamos de luchar por nuestro Derecho individual o colectivo, estamos dando paso a la antijuridicidad, y a través de ello, a la pérdida de nuestras libertades.


A raíz de esta reflexión, vuelvo a la cuestión antes planteada: ¿estamos los ciudadanos haciendo valer y dando la debida protección a nuestros “derechos digitales” ?.


Metido en estas reflexiones, llegó a la pantalla de mi ordenador una noticia al menos singular: una conocida cadena europea de supermercados se ve obligada a dar muchas explicaciones cuando queda demostrado que el robot de cocina diseñado para ser conectado a internet,  y que formaba parte de una oferta comercial de gran éxito, cuenta con un “micrófono espía”,  por usar la misma terminología utilizada por los medios de comunicación, el cual sería utilizado para “espiar a los usuarios para recabar datos que luego pueda explotar económicamente”.

https://www.madridiario.es/469170/lidl-acusada-de-ocultar-un-microfono-espia-en-su-robot-de-cocina


Según se informa, el director de Compras y Marketing de la cadena de supermercados reconoció que sabían que el aparato incluía la presencia del micrófono, aunque descarta que estuviera destinado a tener un uso de grabación o escucha de los usuarios. Parece que estaba previsto que el dispositivo fuera controlable por voz, aunque luego se descartó, al ser una tecnología demasiado desarrollada para el bajo coste del robot.


Lo que sí me parece relevante es que la cadena de supermercados informase ampliamente que el robot disponía de WIFI para descargar recetas de forma gratuita, pero “olvidó” informar de la existencia de ese micrófono.


¿Cuál ha sido la reacción de los compradores de este robot ante esta información? . No lo sabemos, pero no parece que haya dado lugar a una reacción general de denuncia por la vulneración de sus “derechos digitales”. Más bien parece que se aceptó de forma genérica la violación de los mismos, cediendo su defensa ante otro valor que el ciudadano priorizó: el precio especialmente bajo del equipo.


¿Es este un comportamiento generalizado de los ciudadanos? ¿Abandonamos la defensa de nuestros “derechos digitales” porque valoramos por encima de ellos el bajo coste de los dispositivos o las ventajas de acceder a determinada tecnología? . Si es así, ¿estaríamos ante un “suicidio moral” colectivo, por seguir la expresión de Ihering, y ante una visión muy pesimista del futuro, en lo que se refiere a nuestras libertades como ciudadanos?.


Llegados a este punto, podemos constatar que, en lo que respecta a la defensa de los “derechos digitales”, se aprecia en la actualidad un modelo marcado por tres situaciones que se interrelacionan:

-El suministro voluntario y constante de nuestros datos a terceros.

-La consciencia de que nuestros datos son utilizados por terceros, con distintos fines, asumiendo esta circunstancia como inevitable.

-Y finalmente, la esperanza en que el “sistema político/legal” protegerá nuestros derechos.



-El suministro voluntario y constante de nuestros datos a terceros.

De forma permanente y voluntaria, con un grado mayor o menor de conocimiento, estamos dando acceso a terceros a nuestros datos. Lo hacemos cuando aceptemos las “cookies” de una determinada web que consultamos, cuando mantenemos activa la herramienta de geoposicionamiento de nuestro teléfono, o cuando le damos por teléfono los datos de nuestro DNI a un perfecto desconocido que gestiona una Casa Rural.


Por tanto, y como primera concusión, más que el miedo a que nos “roben” datos, deberíamos de asumir que somos nosotros mismos los que damos estos datos, sin aplicar especiales cautelas cuando lo hacemos.


-La consciencia de que nuestros datos son utilizados por terceros, con distintos fines.

En segundo lugar, no sólo damos nuestros datos de forma constante y voluntaria, sino que además lo hacemos a sabiendas de que estos datos serán utilizados por terceros de una u otra forma.  En muchas ocasiones se nos informa de ello, y en otras aceptamos esta posibilidad sin hacer mayores indagaciones sobre si se está o no haciendo un uso no autorizado.


En este punto hay que ser claros: la gran mayoría aceptamos voluntariamente que esto sea así, fundamentalmente porque creemos que es un “peaje” que se ha de asumir para obtener múltiples beneficios, entre los que cabe destacar:

-el acceso ilimitado a todo tipo de información,

-la desaparición de determinadas tareas que, de tener que volver a ellas, nos resultarían muy desagradables (por ejemplo, hacer colas en un Banco),

-o conseguir bienes y servicios a precios realmente bajos (como es el caso del robot de cocina comentado), o incluso gratuitamente (por ejemplo, navegadores GPS).


Es evidente que aceptamos exponer, - y rebajar-, de forma constante nuestros “derechos digitales”, porque nos compensa hacerlo. Al menos a corto plazo, creemos que es así.


Y la esperanza en que el “sistema político/legal” protegerá nuestros derechos digitales:

Finalmente, el modelo se completa con la esperanza en que el sistema político/legal del país en el que vivimos se encargará de proteger nuestros derechos frente a terceros, de una doble forma: por un lado, presumiendo que el resto de los usuarios tendrá un comportamiento respetuoso con nuestros datos, cuando acceden a los mismos. Y, por otro, aceptando que exista un RGPD y una Agencia de Protección de Datos, (u otro tipo de leyes o instituciones), porque estas normas e instituciones serán nuestros “defensores” frente a todo tipo de abusos en los que nos veamos afectados ante un uso inadecuado de nuestros datos.


Salvando las distancias, parece que pensamos que el sistema es similar al que utilizamos cuando conducimos nuestro coche por la red pública de carreteras. Asumimos que el resto de conductores va a respetar el Código de Circulación y va a conducir con la debida prudencia, y que alguien se va a ocupar de que la carretera, la señalización o la información meteorológica, se encuentren en las condiciones adecuadas. Además, presumimos que existe una “autoridad” que vigila constantemente del buen desarrollo del sistema, y que desplegará toda una batería de acciones de protección sanitaria y legal, en el caso de que nos veamos afectados por un incidente no deseado. 



Esta es la situación actual respecto a nuestros “derechos digitales”, marcada por una posición absolutamente predominante de la industria en el acceso a nuestros datos, lograda con nuestra tácita aceptación, porque nos compensan las contrapartidas obtenidas, y con la presunción de que el sistema político/legal nos defenderá en caso de ver atacados nuestros intereses. 


¿Nos arrepentiremos en el futuro de esta falta actual de control sobre nuestros datos? . No lo sé. Pero puede ayudarnos en esta reflexión volver a la obra de Ihering. El autor alemán no confía en que la protección de los derechos individuales se impondrá sólo porque el Estado lo ordene, estableciendo una clara relación entre la fortaleza de este mismo Estado y la claridad con la que defiende individualmente cada ciudadano sus derechos. Si, además, y esto no ocurría en la época de Ihering, la industria tecnológica global cuenta con una fuerza e influencia muy superior a la de la mayoría de los Estados, parece evidente que confiar todo el sistema de protección de nuestros “derechos digitales” a la acción pública es, cuando menos, ingenuo.


Y esto pensando siempre en que tenemos la fortuna de vivir en un estado democrático. Si repetimos este análisis poniendo el foco en lo que está ocurriendo en los estados autoritarios que están desarrollando sistemas competentes de Inteligencia Artificial, entonces la conclusión es que allí el Estado no sólo no defiende los “derechos digitales” de los ciudadanos , sino que lidera activamente la agresión a los mismos.

martes, 16 de abril de 2019

¿Será el derecho administrativo del futuro sólo un conjunto de algoritmos?


En un reciente libro de Carles Ramió, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Pompeu Fabra, con el sugerente título de “Inteligencia artificial y administración pública: robots y humanos compartiendo el servicio público”, desarrolla el autor un interesante pronóstico de lo que, a su juicio, supondrá la implantación imparable de la inteligencia artificial y la robótica en las actuales estructuras de la Administración Pública. 


Sin poder resumir aquí todo el contenido del libro, -es mejor leerlo-, coincido con el autor en que la progresiva implantación de estas tecnologías, actualmente desarrolladas en su práctica totalidad por el sector privado, va a suponer un profundo revulsivo para las propias Administraciones Públicas, que se verán inmersas en medio de un importante dilema: o bien adquieren y aplican herramientas y algoritmos desarrollados por la iniciativa privada, con lo que ello tiene de riesgo de comprar “cajas negras”, que no garantizan los principios de transparencia, equidad, igualdad, objetividad y protección de la privacidad, que son la base de la propia existencia de las Administraciones Públicas o, por el contrario, asumen que han de liderar la creación y el control de estas  herramientas y generar sus propios algoritmos, diseñados para atender las necesidades de los ciudadanos garantizando los mencionados principios.


Coincido con Ramió cuando remarca: “La administración pública tiene que liderar este proceso para regularlo, para preparar a la sociedad, para definir algoritmos con una cierta vocación pública, ahora todos los están creando desde el sector privado y lógicamente siguiendo sus intereses”.


En el año 2014, en una entrada de mi blog titulada “¿Será la normativa catastral del futuro sólo un conjunto de algoritmos?, - puedes verla en: https://catastreros.blogspot.com/2014/10/sera-la-normativa-catastral-del-futuro.html  -, me hacía eco de un interesante trabajo publicado por un grupo de catastreros suizos, donde reflexionaban sobre cómo la moderna tecnología aplicada a la medición de la tierra incidirá en las funciones de las administraciones catastrales europeas.


Partiendo de una idea sugerente basada en la rápida evolución de las tecnologías, que cada vez nos aportan instrumentos capaces de obtener mayores niveles de precisión sin intervención de topografía tradicional, concluyen que será el territorio quien nos señalará nuestra posición con una precisión absoluta, lo que supone que será el propio territorio el que se convierta automáticamente en el mapa que abarca todos los mapas. El territorio será el mapa.


Como consecuencia llegan a la siguiente conclusión, en relación con los funcionarios del catastro: “La segunda consecuencia teórica y práctica se refiere al reconocimiento legal de los algoritmos. Hasta ahora trabajamos en definir las bases de datos de objetos, capas catastrales, etc., pero a partir de ahora, además de todas las bases de datos existentes o futuras, también estaremos obligados a archivar algoritmos. Estos algoritmos requerirán ahora una certificación oficial, ya que serán la base de la reconstrucción de los conjuntos de datos y los datos”. “El algoritmo que sirve de base para obtener el dato tendrá que ser legal y necesitará ser controlado a través de, por ejemplo, trabajos de medición.”





Esta misma reflexión es aplicable a toda la actividad pública, y es la que nos hace preguntarnos si el Derecho Administrativo del futuro será un conjunto de algoritmos, y cuál es el papel que desarrollarán los empleados públicos respecto a los mismos. En este sentido, aunque no me cabe duda de que estas tecnologías impactarán profundamente en la Administración Pública y los funcionarios, tampoco dudo que serán estos los que defiendan los grandes valores que son la base de nuestro modelo democrático. Y eso lo harán haciendo coincidir las más modernas tecnologías con los “viejos y buenos principios”, que hace casi 100 años, impulsaron a Kelsen, en la Constitución austriaca de 1920, a afirmar que : “La administración del Estado en su totalidad no puede actuar sino  auf graund der gesetze (sobre el fundamento de la Ley)”.


Como consecuencia, se nos presenta un futuro en el que la aplicación de la inteligencia artificial  y la robótica tendrán que cumplir, para que realmente sean aplicadas en un país democrático, tres características básicas:

-En primer lugar, los procedimientos administrativos basados en modelos de inteligencia artificial construidos sobre algoritmos, deberán ser “transparentes”, lo que significa que deberán ser “publicables” en el Boletín Oficial correspondiente, ajustándose a la norma de rango que le corresponda (Ley, reglamento, circular…).

-En segundo lugar, los algoritmos deberán poder ser entendidos, sino por la totalidad de los ciudadanos, si al menos por un colectivo de profesionales ajenos a la Administración Pública, suficientemente amplio en número, y capaces de comprobar sus características y efectos. Para empezar, los asesores fiscales tendrán que convertirse en “comprobadores de algoritmos”, si quieren seguir dando un buen servicio a sus clientes.

-Y en tercer lugar, serán finalmente los jueces y tribunales quienes determinen si los algoritmos que usen las administraciones públicas “sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación”, y por supuesto, “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, lo que obligará también a los profesionales del poder judicial a adaptarse a estos nuevos procedimientos.


Si no se dan estas características, difícilmente podrá aplicarse la inteligencia artificial y la robotización en las Administraciones públicas de los países democráticos (salvo que dejen de ser “democráticos”). Nos encontraríamos ante la grave amenaza descrita por Cathy O’Neil en su conocido libro “Armas de destrucción matemática. Cómo el big data aumenta la desigualdad y amenaza la democracia”. 



Esto ya lo hemos visto en un ejemplo concreto. En el año 2004, Julio Gallego Mora-Esperanza, -un gran funcionario de la Dirección general del Catastro, experto en modelos de valoración automatizada de inmuebles-, publico en la revista CT-Catastro un importante artículo titulado “La inteligencia artificial aplicada a la valoración de inmuebles: un ejemplo para valorar Madrid”.  En el trabajo demostraba cómo la aplicación de redes neuronales ofrecía resultados muy adecuados para la valoración catastral de los inmuebles, lo que permitiría, dada la potencia de estas herramientas, desarrollar procesos masivos y ágiles para la asignación de valores catastrales en todo el país. Siendo positivas las conclusiones obtenidas, ¿por qué no se aplicó esta metodología?. La respuesta está en la seguridad jurídica: el modelo era una “caja negra” cuya transcripción en un formato de “Real Decreto de valoración catastral” era imposible, lo que suponía que, si hubiera sido aplicado, habría sido inmediatamente anulado por los jueces por la indefensión que causaría sobre los ciudadanos. Puedes ver el artículo en.

lunes, 25 de marzo de 2019

Fortalecimiento de la información de los Ayuntamientos a través de la geolocalización de los conjuntos de datos municipales.




Recientemente se acaba de publicar la segunda edición del documento “DATOS ABIERTOS FEMP 2019. 40 conjuntos de datos a publicar por las Entidades Locales”. Se trata de una Guía Estratégica para facilitar la reutilización de los principales conjuntos de datos de los Ayuntamientos, que ha sido elaborada y publicada por la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Puedes acceder al documento a través del siguiente enlace:




El documento, resultado de un valioso trabajo realizado por un grupo muy cualificado de expertos en información municipal, persigue acercar los Datos Abiertos y la reutilización de la información que elaboran y gestionan Ayuntamientos y Diputaciones a distintas instituciones públicas, la ciudadanía y las empresas, las cuales pueden ver potenciada su productividad a través del uso de estos datos.


Hay que agradecer y felicitar a los autores de este trabajo el esfuerzo realizado, que ha de servir para lograr que todas las administraciones públicas españolas estén alineadas y avancen de forma similar en el ámbito de la reutilización. Precisamente por ello nos atrevemos a sugerir, para una próxima edición, que todos aquellos datos en los que sea posible, - y lo son en su gran mayoría-, deban de estar debidamente geolocalizados, bien por asociarse a una dirección postal, a la referencia catastral o, mejor aún, a una coordenada geográfica.


Un dato sin geoposicionar es solo “medio dato”. La práctica totalidad de los datos municipales son geoposicionables, es decir, que se pueden vincular con facilidad a un espacio físico concreto. De hecho, casi todos los 40 conjuntos de datos incluidos en el documento con que abrimos está entrada son geoposicionables en algún lugar del término municipal. Con esta asociación, aquellos terceros que reutilicen ese dato no sólo van a saber a “qué” información se refiere, sino que van a saber “donde” se materializa dicho dato. 



Como se indicó en una entrada anterior, entender las actuales circunstancias que afectan a la gestión de la ciudad, requiere que esta sea entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta muy directamente a la actividad diaria, pública y privada, que se desarrolla en calles, redes de equipamientos, o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para ello es necesario que la nueva administración pública entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica, la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en todos aquellos elementos o acciones que se desarrollan en la misma. Puedes encontrar más información sobre estos conceptos en:




No es necesario justificar el considerable valor que agrega la geolocalización al dato. Hay numerosísimas referencias en internet sobre ello. Pero me interesa especialmente citar, como referente por su relación con la gestión municipal, lo que está ocurriendo con los novedosos GeoHubs que se han creado en las principales ciudades de Estados Unidos, y muy especialmente el de la ciudad de Los Ángeles.  Puedes verlo en:  http://geohub.lacity.org/



Se plantea en la estrategia de reutilización de los datos de la ciudad de Los Ángeles la necesidad de que la misma se base en el principio de “making data actionable”, es decir, hacer que los datos sean no sólo ofrecidos, sino también acompañados de todos los elementos que faciliten al máximo su utilización. Para ello, no sólo sea realiza un esfuerzo para geoposicionar todos los datos, sino que se estructura el proyecto sobre tres pilares diferentes:

OPEN DATA: publicando y mantenido actualizados datos geolocalizados de calidad del municipio, que pueden ser utilizados por el equipo de gobierno del municipio, los ciudadanos y las empresas privadas.

ANALYTICS: Utilizando las mejores herramientas de analítica para tratar las principales prioridades y avanzar en la capacidad de realizar análisis de datos en la ciudad.

SERVICIOS DIGITALES: Desarrollar servicios digitales basados en los datos de la ciudad, muy centrados en las necesidades y capacidades de los usuarios.


Es decir, que se supera muy ampliamente el concepto de mera oferta del dato municipal, para completarlo con herramientas que faciliten en gran medida su uso.


Estos tres pilares de trabajo deben estar al servicio de cuatro objetivos principales:

1.-Acelerar el compromiso cívico a través de datos abiertos de calidad y el desarrollo de canales que fomenten la colaboración entre el ciudadano y la ciudad.

2.-Ampliar el uso de la analítica aplicada a toda la información de la ciudad para impulsar la toma de decisiones y la mejor prestación de los servicios públicos.

3.-Aprovechar los datos para priorizar las mejoras e inversiones de los servicios digitales clave.

4.-Establecer la base para una ciudad inteligente, a través de estrategias de gestión de datos empresariales y desarrollo de proyectos pilotos innovadores, basados en la conexión de distintas tecnologías.  


Está muy bien que los municipios españoles empiecen a generar valiosas colecciones de datos para facilitar la reutilización de los mismos. Pero, como es fácil descubrir en el ejemplo de Los Ángeles, nuestros Ayuntamientos ya están entrando tarde en una carrera a nivel mundial, en la que aquellos municipios que la lideran nos llevan una ventaja considerable, que necesariamente hemos de acortar.