martes, 23 de junio de 2020

“Smart taxes”: ¿Cómo apoyará la tecnología la transformación de las áreas de ingreso de los municipios?.


La evolución de la cultura tributaria está exigiendo que en los distintos tributos locales se defina con mayor precisión la capacidad económica real de cada contribuyente. O dicho de otra manera, tributos basados en tablas o en presunciones legales de capacidad económica o de rendimientos, resultan hoy poco eficientes, generan modelos de evolución limitada y, lo que es peor, se enfrentan a un riesgo probable de inconstitucionalidad. 

Podríamos decir que existe una corriente social y jurisprudencial imparable que está exigiendo evolucionar hacia unos impuestos municipales que valoren mejor la capacidad económica individual. Un ejemplo del objetivo a perseguir en los tributos municipales sería el actual Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el que la información precisa disponible de cada contribuyente permite que dos personas con los mismos ingresos tengan que pagar distintas cuotas, al tener una diferente capacidad económica.


En este escenario resulta imprescindible una transformación en profundidad de las estructuras tributarias de los municipios, que se ha de producir, fundamentalmente,  con la clarificación de la situación normativa actual, pero también con la aplicación de un modelo tecnológico más avanzado, definido como “Smart taxes”.


La visión “Smat taxes” implica aplicar los mismos criterios que rigen los modelos de “Smart cities” (básicamente, la aplicación de tecnologías innovadoras en la detección, tratamiento y análisis de multitud de datos) también en la gestión de los ingresos municipales, y no sólo sobre los gastos, como ha ocurrido hasta ahora.  La ventaja adicional respecto a las iniciativas “smart cities” tradicionales es que, al estar asociadas las iniciativas “smart taxes” al ingreso y no al gasto, la sostenibilidad financiera de los proyectos está garantizada, lo que no ocurre en algunos proyectos “smart city”, muy vinculados a modelos inestables basados en subvenciones.


Además, la inversión en proyectos “smart taxes” permite la definición de un “ROI tributario”, es decir, la fijación de un objetivo de recuperación de la inversión basado en el incremento potencial de la recaudación de determinados tributos debido a la aplicación de la iniciativa.



"Smart taxes"  implica tres ámbitos- tres "pilares"- de actuación:



1º.- Una mayor capacidad de captura, tratamiento y analítica avanzada de datos, lo que permitirá la construcción de un sistema de gestión basado en un modelo real de gobernanza de los datos tributarios. Esta mayor capacidad permitirá definir adecuadamente las capacidades económicas reales de los contribuyentes mediante la captura inteligente de numerosa información, propia y externa, que sirva para definir correctamente el perfil tributario del sujeto pasivo en relación con cada uno de los tributos. 


Esta iniciativa supondrá para el contribuyente una clara mejoría en ámbitos concretos. Como ejemplos:

-“Smart taxes” permitirá una gestión proactiva, lo que permitirá a los gestores de los tributos municipales anticiparse y facilitar al contribuyente el cumplimiento de las obligaciones tributarias. De nuevo podemos acudir al ejemplo del IRPF con el “borrador de declaración”, que no es más que la puesta a disposición del contribuyente de todos los datos tributarios para facilitarle el cumplimiento de sus obligaciones. “Smart taxes” permitirá, por ejemplo,  anticipar al ciudadanos toda la información necesaria en los supuestos de autoliquidaciones de los distintos tributos municipales.


-La iniciativa permitirá actualizaciones “automáticas” de padrones cuando se producen hechos sujetos a tributación. Un ejemplo sería el IBI, donde la integración plena con la información procedente de las licencias urbanísticas debe permitir descargar al contribuyente de presentar determinadas declaraciones. Se conseguirá reducir cargas administrativas a los contribuyentes lo que redunda en la mejora de la productividad y en la competitividad de las empresas.


-Finalmente, la mayor precisión en las capacidades económicas de los contribuyentes mediante un modelo “Smart taxes” permitirá una mejor definición de aquellas causas de naturaleza subjetiva que pueden permitir el acceso a un determinado beneficio fiscal. De esta manera, conociendo previamente los requisitos que para  cada caso se establezcan, se puede generar un modelo de tramitación de este tipo de ayudas tributarias sin necesidad de que el contribuyente tenga que acreditar o aportar ninguna documentación o información adicional.


2º.- Una mejor identificación de sujetos pasivos, hechos imponibles y actividades a partir de las herramientas de territorialización de la información que aporta un “GIS Tributario”. Territorializar los datos tributarios, y aquellos otros que pueden tener efectos fiscales, y asociar cada uno de ellos a una coordenada geográfica, permitirá desarrollar análisis y estudios basados en “inteligencia de geolocalización”. Las distintas soluciones que estamos viendo como consecuencia de la COVID-19 demuestran de una manera definitiva todas las posibilidades de estas herramientas.


Entre otras cuestiones permitirá responder a la gran pregunta sobre “¿A que se dedican mis impuestos?”, asociando información sobre gasto e ingreso municipal, llegando al máximo nivel de granularidad, y superando el tradicional nivel de análisis por Distritos o Barrios.


Finalmente, la incorporación de modelos de representación 3D completarán la posibilidad de disponer de “gemelos digitales” de la ciudad, con gran utilidad también para la actividad tributaria en sus tres fases de gestión, recaudación e inspección.


3º.- Una mayor capacidad de gestión y de control mediante la aplicación de tecnologías innovadoras. La progresiva incorporación de tecnologías hasta ahora ajenas a la gestión tributaria permitirá mejorar sustancialmente los resultados obtenidos. Se puede intuir este resultado con los siguientes ejemplos:

-Imágenes aéreas de alta y muy alta resolución son y serán definitivas para localizar obras y reformas ilegales, u ocupaciones del dominio público no autorizadas.


-El uso de tecnologías BIM en la solicitud de licencias urbanísticas facilitará ampliamente la gestión de las mismas, y permitirá, por ejemplo, una precisa definición del coste de ejecución material de las obras, a efectos del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras.


-Disponer de tecnología de laser scanner embarcada en vehículos que circulan por la ciudad puede ser una herramienta definitiva para localizar andamios, obras, u  ocupaciones de vía pública no autorizadas, o que superan el alcance de lo autorizado.


-Finalmente, la reciente modificación de la Ley General Tributaria para permitir el uso en los procedimientos de aplicación de los tributos de sistemas digitales mediante la videoconferencia u otro sistema similar que garantice la autoría, autenticidad e integridad de la información, debería ser un auténtico revulsivo para la gestión tributaria municipal.




domingo, 29 de marzo de 2020

La respuesta al COVID-19 desde las administraciones públicas: Transformando una organización pública de 900 funcionarios en una semana.


En los últimos días han aparecido publicados en distintos canales diversas opiniones poniendo de manifiesto lo adecuado que hubiera sido en los momentos actuales que las Administraciones Públicas dispusieran ya de un modelo completo de gestión plenamente digital, de acuerdo con las exigencias de la legislación en materia de régimen jurídico y procedimiento común, en lugar de haber prorrogado los plazos como se hizo.


En la misma línea, otros autores reflexionan sobre los distintos comportamientos y actitudes de los empleados públicos ante la crisis. Y no me estoy refiriendo aquí a aquellos que están implicados en la primera línea de lucha, - sanitarios, miembros de las fuerzas de seguridad, ejército, etc.-, cuya dedicación y entrega es unánimemente reconocida, sino al resto de los empleados públicos (funcionarios y laborales), que integran este colectivo de más de dos millones y medio de trabajadores que existen en España.


En algunos de estos artículos se detecta un cierto tono de pesimismo, e incluso de reproche, ante la falta de adaptación de las Administraciones a los modelos de gestión digital, y en otros de franca crítica hacia la actitud de determinados empleados públicos, que no están reaccionando ante la situación creada, por distintas causas.


Junto a estas aportaciones, que reflexionan en un plano teórico sobre “lo que debería haber sido”, creo que resulta necesario aportar también información sobre respuesta reales que se están dando desde distintas Administraciones Públicas para garantizar los distintos servicios que se prestan al ciudadano. Se trata de mostrar también “lo que son” estas Administraciones, en este mismo instante de máxima inestabilidad.



La Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid, el día antes al estallido de la crisis.


Como la gran mayoría de las Administraciones Públicas, los más de 900 empleados de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid (en adelante ATM), no estaba preparados para teletrabajar. Casi todos ellos desarrollaban su trabajo con sus equipos de sobremesa, conectados a los distintos sistemas corporativos de gestión tributaria, y apenas existía una docena de ordenadores portátiles en uso. Los funcionarios conocían bien los procesos en los que trabajaban, y peleaban todavía con un número importante de trámites en los que el papel sigue siendo protagonista. 


Por lo demás, estábamos muy orgullosos de que los ciudadanos que acudían a nuestras cinco Oficinas de Atención Integral al Contribuyente, no tuvieran que esperar más de cuatro minutos para ser atendidos, mientras que tan sólo una parte reducida de nuestros servicios podían ser desarrollados en su integridad a través de procedimientos electrónicos.


…y, de repente, todo cambió. Se ordena el desalojo, el cierre de las oficinas de atención presencial, y que nadie retorne al puesto de trabajo al día siguiente. Eso fue, -aunque ya parece algo lejano-, tan sólo hace 16 días. El jueves 12 de marzo.



El Protocolo básico para la organización del teletrabajo en la ATM.


El mismo día del desalojo, y el fin de semana que le siguió, fueron días de pensar y actuar rápido. El mismo lunes 16, la Directora de la Agencia firma el documento titulado “Protocolo básico para la organización del teletrabajo en la ATM”, en cuyas siete páginas se establecen los criterios principales sobre los que la organización debe adaptarse a la nueva situación. Estos criterios se resumen en tres conceptos: Equipar, evaluar, activar.



EQUIPAR significa que todos los funcionarios que han de teletrabajar cuenten con los equipos y medios adecuados, así como la definición de los protocolos básicos de relaciones que han de establecerse para ordenar esta nueva forma de trabajo.



EVALUAR significa analizar los procesos que desarrolla la ATM para identificar cuáles de ellos se pueden ejecutar en modelos no presenciales, describiendo detalladamente el objetivo y los medios necesarios para ello.



ACTIVAR significa poner en marcha los procesos anteriores sobre herramientas de teletrabajo, definiendo calendarios e indicadores para el seguimiento de sus resultados.



Además, el “Protocolo” define una serie de principios rectores sobre los que se construyen las distintas acciones a desarrollar:



-Se inicia de forma inmediata la evaluación de los procesos que pueden desarrollarse en teletrabajo, para poner en marcha los más urgentes a la mayor brevedad posible, y con una previsión de un periodo inicial de actividad de dos meses.



-Se establece como prioritario la implantación de cualquier servicio que puede ser utilizado o recibido por el ciudadano de forma no presencial, empezando por la reconversión de los procedimientos ya existentes a esta modalidad de actuación.



-Siendo imprescindible que todos los empleados de la ATM desarrollen durante este periodo alguna actividad de servicio a los contribuyentes, se desarrollan las acciones necesarias para que todos ellos dispongan de los medios adecuados para ello.



-Y finalmente, se establece un criterio amplio para la asignación de las tareas, de tal manera que todo el personal de la ATM deberá atender cualquiera de las funciones que le sean asignadas, siempre que las mismas se encuentren dentro del ámbito de competencias de la Agencia, y sean acordes con las categorías y capacidades profesionales.



Finalmente, el “Protocolo” fija algunos criterios para el uso de los distintos canales de comunicación entre el personal, fundamentalmente con la intención de ordenar el uso descontrolado e inadecuado de los correos electrónicos.





Equipar.



El mismo jueves 12 se envía a las casas de los funcionarios un primer grupo de 55 equipos. La decisión adoptada de llevar a cada funcionario su equipo de sobremesa no estuvo exenta de críticas. Sin embargo, tal decisión se ha mostrado correcta porque se logra con un rápido proceso de reparto que cada funcionario cuente con su quipo habitual de trabajo.

 

En paralelo, los días anteriores y con una anticipación digna de elogio, se completó por el servicio de Informática del Ayuntamiento de Madrid (IAM), que da soporte tecnológico a la ATM,  la instalación en remoto en todos los equipos de una conexión segura VPN, permitiendo que esos ordenadores puedan acceder con plenas garantías y capacidades a las mismas aplicaciones con las que trabajaban los funcionarios antes de la crisis, y se dotan las primeras licencias para facilitar el trabajo en equipo, y especialmente para el uso de videoconferencia.



Como resultado, el miércoles 18 más de 400 empleados tenían el ordenador en su casa, y con pleno acceso a sus herramientas de trabajo habituales, y en unos pocos días serán varios cientos más. 

La compra, entrega e instalación de ordenadores portátiles, además de extraordinariamente costosa, nunca nos hubiera permitido alcanzar este resultado en tan poco tiempo.





Evaluar y activar.



En paralelo, todas las unidades de la ATM comienzan a evaluar los procesos que pueden desarrollar en modo teletrabajo, y a activar aquellos que pueden implementarse de forma inmediata. Es de destacar cómo las distintas Subdirecciones Generales se suman a este impulso, lo que da lugar a que en pocos días se hayan desarrollado en teletrabajo tareas importantes y se activen distintos procesos de relevancia como, por ejemplo:



-Por los servicios jurídicos se estudian y prepararan para decisión política las primeras medidas fiscales de respuesta a la crisis, incluyendo el análisis de impacto económico sobre los ingresos, y se redactan la modificación de los textos de Ordenanzas que permitirán la aplicación de distintos beneficios fiscales.


 así como un documento con las respuestas a las preguntas más frecuentes que se están generando en este periodo de gran incertidumbre.

-Se recuperan todos los servicios de la Plataforma de Atención no presencial, incluyendo el registro electrónico.

-Se inicia la evaluación de más de cincuenta procesos, de distinta complejidad, en las áreas de Gestión Tributaria, Recaudación, Inspección y Secretaría General, que van a poder ser activados en modo teletrabajo en los próximos días, tras las necesarias adaptaciones.

-Y se definen “procedimientos mixtos” que de manera urgente permitan reconvertir a todo el personal de las oficinas de atención ciudadana en personal capacitado para dar servicios no presenciales, completando con su apoyo y con el uso del correo electrónico y del teléfono los procesos que no pueden ser tramitados íntegramente en formato electrónico. Estos procedimientos mixtos serán de aplicación, por citar un ejemplo, a algunas autoliquidaciones y declaraciones tributarias que sea necesario realizar.



…y esto no ha hecho más que empezar.



El objetivo de estas líneas no es otro que contribuir, mediante una “crónica en caliente”, a difundir las acciones que desde distintas Administraciones públicas se están dando a los graves problemas que ha ocasionado la pandemia del COVID-19. Se trata de informar a los ciudadanos que los funcionarios públicos que tenemos la fortuna de no estar en la primera línea de riesgo, también estamos haciendo esfuerzos importantes para restaurar de la forma más rápida y eficaz posible los servicios que tienen derecho a recibir. 



Es evidente que hay que hacer mucho más. Es necesario explotar al máximo la creatividad y capacidad de innovación de muchos empleados públicos, para dar respuestas inmediatas, sin mermar con ello las garantías jurídicas de los procedimientos. Y recordar, en estos tiempos en los que parece que todo lo resuelve la tecnología, que detrás de un buen servicio público debe haber siempre una auténtica vocación de servicio a la sociedad. No debería olvidarse esto, ahora que se encuentra en exposición pública el Anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.



Y además, habrá que pensar en positivo, y entender que esta profunda crisis va a ser la gran oportunidad para cambiar, y para que las Administraciones públicas salgan de ella mucho más ricas, potentes y eficaces en el cumplimiento de sus deberes con los ciudadanos.







jueves, 5 de marzo de 2020

La necesaria transformación de las administraciones tributarias municipales a través de los datos, el liderazgo y la reforma de la visión.


En entradas anteriores en distintos blogs me he venido refiriendo a la concurrencia de una serie de circunstancias que están determinado, de una manera incuestionable, la necesidad de que las estructuras tributarias locales asuman con urgencia un profundo proceso de transformación.




Estas circunstancias pueden agruparse en tres conjuntos de temas que, al sumarse, han hecho temblar todo el esquema de tributación local:


-La primera de estas circunstancias fue la desaparición de un paradigma histórico, según el cual el precio de la vivienda nunca bajaba.  La pasada crisis rompió esta “máxima indiscutible” lo que afectó de pleno a todos los tributos municipales de base inmobiliaria. Así, hemos visto en los últimos tiempos situaciones tan contrarias a las dinámicas tradicionales como revisiones catastrales “a la baja”, o numerosas operaciones inmobiliarias que quedan no sujetas a distintos tributos al ser el precio de la transmisión inferior al de adquisición.


-La segunda de estas circunstancias es la generalización de altas cuotas en los tributos municipales, tanto en los de cobro periódico (IBI), como en los que no reúnen esta condición (plusvalía, ICIO, etc.). Estas cuotas elevadas provocan reacciones contrarias en los sujetos pasivos, que buscan la manera de impugnarlas cuando sienten sus derechos atacados, incluso agitando con éxito la siempre cuestionable bandera de la confiscatoriedad. Este interés creciente es aprovechado por los profesionales de distintos sectores (abogados, gestores, etc.), que contribuyen con sus servicios al incremento de estas reclamaciones.


-Y finalmente, pero en ningún caso menos importantes, han sido las manifestaciones del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, en las que se revisan en profundidad, y con criterios disruptivos, distintos elementos de la tributación local.


La suma de estas tres circunstancias puede resumirse en una idea simple en su definición, pero sumamente compleja en la solución: la maduración de la cultura tributaria en la sociedad española está exigiendo que en los distintos tributos locales se defina con mayor precisión la capacidad económica real de cada contribuyente. O dicho de otra manera, tributos basados en tablas o en presunciones legales de capacidad económica o de rendimientos, se enfrentan a un riesgo más que probable de inconstitucionalidad. Podríamos decir, resumiendo la idea en una imagen,  que existe una corriente imparable que está exigiendo pasar de unos impuestos municipales “de brocha gorda”, a un nuevo modelo de “trazo fino”, mucho más sofisticado, especializado y complejo.



El problema de fondo es que el esquema tradicional de los tributos locales se ha construido sobre un conjunto de figuras técnicamente sencillas buscando la máxima simplicidad en la gestión, al considerarse que muy pocos municipios pueden disponer de unos servicios suficientemente cualificados y dotados para gestionar tributos complejos. Este es el modelo que ha funcionado razonablemente bien hasta que han concurrido las tres circunstancias que he descrito al inicio de este texto, lo que hace que ahora empiece a parecer insostenible, al exigir los tribunales definiciones mucho más precisas de las capacidades económicas de los contribuyentes.


En este escenario resulta imprescindible una transformación en profundidad de las estructuras tributarias de los municipios, dado que el camino contrario –la renuncia de los ciudadanos a la defensa de sus derechos-, es impensable. Esta transformación se ha de producir, fundamentalmente,  con la imprescindible clarificación de la situación normativa actual, en buena medida responsable del alto nivel de inseguridad jurídica que sufren tanto los contribuyentes como quienes nos dedicamos profesionalmente a la gestión de los tributos locales. Pero mientras estas reformas legales se producen, las administraciones tributarias municipales deben iniciar sin demora procesos de transformación, que incidan sobre tres estrategias muy claramente definidas:


-La primera de ellas ha de ser la construcción de un sistema de gestión basado en un modelo real de gobernanza de los datos tributarios. Los tributos locales son hoy, más que nunca, el resultado de un entramado complejo de relaciones construido tanto con agentes externos (Catastro, Tráfico, Notarios y Registradores, etc.), como internos (Urbanismo, Actividades, Padrón de Habitantes, etc.). Además, los propios ciudadanos son proveedores de multitud de información, que han de aportar por distintos canales. En este escenario, desarrollar la estrategia adecuada para la gestión de toda esta información es especialmente crítico, y no sólo por el propio dato, sino porque construir modelos eficientes de gestión del mismo es la manera adecuada de diseñar una estructura plenamente adaptada a las exigencias descritas. Esto es así porque la única forma de identificar adecuadamente capacidades económicas es mediante la gestión inteligente de numerosa información, propia y externa, que sirva para definir correctamente el perfil tributario del sujeto pasivo en relación con el impuesto. 


En la siguiente imagen puede apreciarse, de forma muy resumida,  el esquema de mi propuesta para la construcción de este modelo de gobernanza de datos tributarios, similar en gran medida al modelo utilizado para el conjunto de las Administraciones Públicas:




-La segunda estrategia para la transformación de las administraciones tributarias ha de ser el reconocimiento de que la innovación y la transformación digital no son realmente posibles sin un fuerte liderazgo, que se demuestre, entre otros elementos, en programas de inversión significativos. Transformar requiere de más y mejores medios aplicados no solo a la gestión de la información, como antes se ha descrito, sino también de las capacidades asociadas a la analítica, la evaluación y la construcción de propuestas sobre los datos. Esta exigencia se completa uniendo a los recursos técnicos equipos humanos reforzados, que integren perfiles altamente especializados, ahora muy escasos cuando no completamente ausentes, en las oficinas tributarias municipales. Figuras como un “Chief Data Officer” tributario,  o buenos científicos de datos, son muy necesarias en esta nueva configuración.


-Y, finalmente,  la tercera estrategia, consecuencia de las anteriores surge al constatar que gobernanza de datos e inversión en equipos y personas no serán suficientes sin una importante reforma de la visión que ha de asumir esta nueva administración tributaria, que se ha de manifestar en el diseño de nuevas estructuras, basadas en modelos matriciales, y no en jerarquías. De esta forma, conviene ir olvidándose de las unidades “de informática”, puesto que la tecnología es ya una “commodity” más,  y centrarnos en la definición de unidades orientadas a la  gestión de la información y la analítica de datos”, puestas al servicio de las unidades gestoras tradicionales (gestión tributaria, recaudación, inspección, etc.), que a su vez han de adaptarse a estos cambios. Es a través de esta nuevas unidades, entendidas como palancas para el cambio, por donde tendrán entrada en las nuevas administraciones tributarias tecnologías asociadas al tratamiento masivo e inteligente de datos, la analítica avanzada, la inteligencia artificial, o la robótica, por referirnos a las ideas más comúnmente citadas. No hemos de olvidar que los grandes Ayuntamientos son los principales generadores de datos entre las administraciones públicas, y que este es un valor que debemos aprovechar creando las capacidades tecnológicas adecuadas para poner en valor tanto esta información como cualquier otra procedente de distintas fuentes, conectadas sobre modelos reales de interoperabilidad. Todo ello debería constituir  la base de los “Laboratorios Tributarios”, cada vez más necesarios en los grandes municipios.


El desarrollo de las propuestas anteriores es imprescindible para pasar de esas administraciones tributarias de “brocha gorda” a las de “trazo fino” a las que antes me referí. Esto es así, porque solo mediante la gestión eficiente de muchos más datos de los ahora gestionados y de su análisis en profundidad, -y la complementación de todo ello con herramientas tan potentes como un GIS tributario, el apoyo de las tecnologías BIM, o el seguimiento adecuado de redes sociales, por citar algunos ejemplos-, podrá avanzarse realmente en la posibilidad de que los municipios sean capaces, con sus plantillas actuales, de responder al reto de lograr definir con precisión la capacidad económica de cada contribuyente, respecto a los tributos locales que gestionan.


Una última reflexión: el análisis propuesto es plenamente aplicable a todo tipo de municipios, puesto que a todos afecta el escenario cambiante descrito. Serán las Diputaciones y las Comunidades Autónomas uniprovinciales las que tendrán que asumir estos retos.


jueves, 23 de enero de 2020

Nuevas publicaciones del profesor Manuel Alcázar.


Con un breve periodo de tiempo entre ambos, el profesor Manuel Alcázar Molina acaba de publicar dos interesantes libros relacionados con Catastro y valoración inmobiliaria, sumando nuevos títulos a su ya dilatada lista de obras especializadas.

Desde la Universidad de Jaén el profesor Alcázar se ha consolidado, tras más de veinticinco años de actividad científica y formadora, como un referente internacional en estas materias, y su obra es conocida sobradamente por quienes nos atribuimos la condición de “catastrero”.

Ahora publica dos nuevos libros de lectura y estudio obligado para los que entendemos el Catastro en todas sus dimensiones, y su papel vertebrador de las sociedades.


El primer libro, titulado “Catastro herramienta para el desarrollo”, es una oportuna y acertada puesta al día de buena parte de las ideas y principios que sustentan la institución catastral, tanto desde una aproximación histórica al mismo, como analizándola desde los distintos ámbitos que convierten al Catastro en una materia multidisciplinar. Así, se analizan en el libro cuestiones legales, técnicas, informáticas, o de valoración, sin olvidar las relaciones imprescindibles que han de construirse con el Registro de la Propiedad. Todo ello con el foco siempre puesto en los fines que debe satisfacer el Catastro, cerrando la publicación con un detallado análisis sobre la evolución que ha tenido el listado de los distintos usos a los que se destina la información catastral.

Merece destacarse expresmente en esta publicación su redacción desde una visión que incorpora buena parte de los paradigmas sobre los que se está construyendo la ya conocida como “cuarta revolución industrial”. El impacto de las nuevas tecnologías sobre el Catastro, y el efecto que estas producen sobre los ciudadanos, ponen el foco sobre la necesidad de que las instituciones catastrales no solo se sumen a procesos activos de transformación digital, sino que lideren los mismos, precisamente por su relevante papel institucional.


Por su parte, el libro titulado “Tenencia, Catastro y Prosperidad” aporta una aproximación detallada a una cuestión sumamente crítica para el desarrollo de los países, como lo es la tenencia pacífica de la propiedad de la tierra. Catastro, derechos de propiedad, y seguridad jurídica, son tres vértices de un triángulo virtuoso sobre el que debe construirse el desarrollo de las naciones. 

Sobre esta idea construye el profesor Alcázar el discurso, sumamente atractivo, de la necesaria implicación de los gobiernos en procesos de titulación de tierras, apoyados siempre por un buen Catastro de base. Para ello incorpora a su discurso dos temas tan actuales como sumamente potentes:

-Por un lado, las “Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia” de la tierra, impulsadas por la FAO que, como señala el autor, encuentran en el Catastro su aliado más potente para favorecer su implantación.
-Y por otro, las aportaciones que se están construyendo sobre la “Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo sostenible”, donde se establece como meta 1.4 que de aquí a 2030 se garantice que todos los hombre y mujeres, en particular los pobres y vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos, con especial referencia a la propiedad y el control de la tierra.

Sin duda, hay que felicitar al profesor Alcázar por estos nuevos libros, y tambien felicitarnos a nosotros mismos, en nuestra condición de “catastreros”, por poder contar con ellos como refuerzo significativo a nuestra actividad.


miércoles, 20 de noviembre de 2019

Las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el impuesto municipal de plusvalía, y la imprescindible - y creo que urgente- necesidad de poner sobre la mesa el “valor de referencia” del Catastro.


La pasada semana se ha publicado una nueva sentencia del Tribunal Constitucional que, si bien no trata exactamente el mismo caso que la conocida Sentencia 59/2017 del mismo tribunal, si reitera los argumentos de la misma que han puesto en grave crisis la figura del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

En la sentencia de 2017 el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad total del artículo 110.4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales porque “no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene”, lo que “impide a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica”. Esta manifestación, que destruye el uso del valor catastral del suelo como único medio para acreditar la capacidad económica del obligado tributario, abre una profunda crisis en la, hasta ahora, incuestionable utilización del valor catastral como elemento crítico de soporte para la determinación de diversos tributos sobre los inmuebles.

La cuestión de fondo no es otra que la necesidad de que en los tributos de base inmobiliaria se utilicen modelos de valoración que garanticen la aplicación del principio de capacidad económica definido en el art. 31.1 de nuestra Constitución.

Es importante señalar que el Tribunal Constitucional, en ambas sentencias, declaró plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación incrementos de valor de los inmuebles mediante el uso de un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto por el contribuyente, es decir, que mantiene plenamente vigente la posibilidad de una valoración administrativa de carácter objetivo que permita gravar una renta potencial, como se hace hoy con el valor catastral. Pero esta opción sólo será válida si se cumplen los demás requisitos señalados en las manifestaciones del Tribunal Constitucional, y que se concretan en la siguiente frase: “una cosa es gravar una renta potencial (en el caso del IIVTNU, el incremento del valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal”.

Así las cosas, la situación creada por ambas sentencias ha disparado todas las alarmas, sobre todo en los Ayuntamientos, lo que resulta muy explicable si se tiene en cuenta que estas administraciones recaudaron, tan sólo en 2017,  2.700 millones de Euros por el IIVTNU. En el momento actual se acumulan en los Ayuntamientos recursos, autoliquidaciones con cuota 0, y otros expedientes que, en la práctica, están limitando la recaudación efectiva y pacífica del tributo.

En este escenario, el pasado miércoles 13 de octubre tuve ocasión de participar en una mesa sobre Valoración Inmobiliaria, incluida dentro del programa de actividades desarrolladas en el XII Simposio sobre el Catastro en Iberoamérica, convocado por el Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica y la Dirección General del Catastro de España. Dicha mesa fue compartida con las intervenciones del catedrático Juan Enrique Varona Alabert, y de Ana Isabel Mateo Lozano, Subdirectora General de Valoración e Inspección de la Dirección General del Catastro español. Sin duda, la intervención que despertó mayor interés fue la de la Subdirectora General de Valoración e Inspección, pues desarrolló, justo en el día en que se publicaba la última sentencia del Tribunal Constitucional sobre el IIVTNU, una explicación detallada sobre el “valor de referencia de mercado” de la Dirección General del Catastro, haciéndolo además de manera muy didáctica respecto al alcance de esta iniciativa y los retos para su implantación.

Para conocer el contenido y alcance del “valor de referencia de mercado”, en el que está trabajando desde hace años la Dirección General del Catastro, es imprescindible la lectura de la “Circular 05.04/2018/P, de 14 de mayo, sobre informe anual del mercado inmobiliario”, en cuya Instrucción Segunda se describe este valor de la siguiente manera:

“El valor de referencia de mercado es el determinado objetivamente para cada bien inmueble a partir de los datos obrantes en el Catastro, y se corresponde con el precio más probable por el cual podría venderse, entre partes independientes, y libre de cargas.

Anualmente, la Dirección General del Catastro estimará para cada bien inmueble su valor de referencia de mercado, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las transacciones inmobiliarias efectuadas, contrastados con las restantes fuentes de información de que disponga, concretado en el informe anual del mercado inmobiliario”.

Se trata pues de un modelo de valoración objetiva, igual que el actual valor catastral, pero que difiere de este en que, desde el origen, se referencia al mercado inmobiliario, manifestado en los precios comunicados por Notarios y Registradores y obtenidos de las transacciones inmobiliarias en las que intervengan.

Vista la situación generada tras las sentencias del Tribunal Constitucional, la pregunta resulta clara: ¿Es el “valor de referencia de mercado” que está elaborando la Dirección General del Catastro, el modelo de valoración objetiva que permitirá gravar una renta potencial, pero no irreal, y que respete en todo caso el principio de capacidad económica, tal y como está orientando el Tribunal Constitucional en sus sentencias?.


Sobre esta y otras cuestiones se desarrolló el debate que siguió a las presentaciones realizadas en la Mesa a la que he hecho referencia, donde tuve ocasión de manifestar mi opinión al respecto. Basándome en los requisitos que la Circular citada predica respecto al “valor de referencia de mercado”, considero que este sólo será una respuesta adecuada a la actual situación si se dan las siguientes características, que se resumen en la imagen:


-El valor se debe construir sobre la más actualizada descripción del inmueble en cada momento.

-Lo que exige asegurar la actualización permanente de los datos físicos, jurídicos y económicos  del inmueble utilizados para valorar, lo que requerirá dar un nuevo impulso a las herramientas utilizadas para la actualización de la base de datos del Catastro.

-El valor ha de responder a una evaluación económica real.

-Lo que supondrá la necesidad de que el Catastro conozca en profundidad el mercado inmobiliario y los distintos submercados, en todas sus facetas (valor de cambio, de uso, de inversión, contable, etc).

-El valor se debe corresponder con una evaluación económica actualizada

-Lo que obligará a conocer el mercado inmobiliario en tiempo real.

-Y finalmente, este valor de referencia de mercado ha de servir al desarrollo de todo tipo de competencias públicas, no sólo tributarias, que demanden ese valor.

-Lo que exigirá que la Dirección General del Catastro no sólo aporte el dato del valor, sino que oriente su sede electrónica a ofrecer servicios basados en el mismo a todas las Administraciones públicas y los ciudadanos.

Asimismo, durante el debate se puso el foco en el momento en que dicho “valor de referencia de mercado” debería entrar en vigor como instrumento para la determinación de las bases imponibles de los distintos tributos. En este punto la opinión de la Subdirectora General era la de iniciar la implantación dando un periodo amplio de difusión e información del sistema, especialmente orientado a otras administraciones públicas y a agentes sociales interesados en el proyecto, para después, tras las reformas legales que necesariamente han de producirse, otorgarle eficacia jurídica como herramienta del sistema tributario.

Siendo prudente el criterio, mucho me temo que no va a ser posible contar con un periodo de información e implantación tan amplio como el que parece desear la Dirección General del Catastro, porque la actual situación creada por las sentencias del Tribunal Constitucional no va a permitirlo. Creo que más bien veremos reformas legislativas urgentes que obligarán a una entrada en vigor de esta nueva herramienta mucho más ponto de lo deseable.

Como conclusión, y respondiendo a la pregunta planteada, la actual crisis generada con las sentencias del Tribunal Constitucional abre una oportunidad para reforzar el carácter del Catastro como infraestructura crítica que garantiza el desarrollo de las actividades de ciudadanos y administraciones en relación con los inmuebles, especialmente en el ámbito tributario.

Esta oportunidad se aprovechará si este proyecto de nuevo “valor de referencia de mercado” cumple dos grandes objetivos:

1.-Lograr una más precisa definición de la capacidad económica de cada contribuyente.

2.-Y generar una plataforma de servicios que integre estos nuevos valores, y sea capaz de atender las necesidades de ciudadanos y administraciones en materia de valoración inmobiliaria.

Y todo ello en el plazo más rápido posible. La actual situación no permite muchas esperas, si es que se desea que el Catastro siga desarrollando su papel actual articulador y estructural dentro del sistema tributario español.

jueves, 3 de octubre de 2019

Una mala noticia para los Catastreros: desaparece la Fundación CEDDET.


La Fundación CEDDET desaparecerá en los próximos días, porque así lo han acordado las instituciones que son Patrones de la Fundación. Para quienes no la conocéis, CEDDET es una Fundación sin ánimo de lucro dedicada a la cooperación para el desarrollo con países de todo el mundo, especialmente con América Latina, muy orientada a la modernización y fortalecimiento institucional de diversas entidades públicas responsables de distintos programas.

Durante sus años de actividad CEDDET ha colaborado con las principales instituciones que desarrollan programas de colaboración multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Asiático de Desarrollo (BAD), EuropAid (Comisión Europea), FAO, Naciones Unidas (UNCTAD, PNUMA), MERCOSUR, SICA, etc. ; y organismos españoles como AECID, Parlamento, CGPJ, Dirección General del Catastro, AEAT, INE, AENA, Tribunal de Cuentas, ICEX, CNMC, etc.

Como resultados concretos de su actividad, el CEDDET creo e impulso las actividades de distintas redes de conocimiento en sectores públicos estratégicos, como las redes de Finanzas Públicas, Infraestructuras y Transportes, Medioambiente y cambio climático, Agua, etc.

Entre estas redes ha sido especialmente activa la Red de expertos iberoamericanos en Catastros, en la que se han integrado y participado buena parte de los técnicos de Catastro más cualificados de Iberoamérica, desarrollando multitud de tareas a través de cursos, webinars, publicaciones, etc. Como ejemplo de esta magnífica actividad, en este enlace podréis encontrar (mientras permanezca activa la web de la Fundación) los 12 números editados de la Revista digital de expertos Iberoamericanos en Catastro, en la que han participado todos aquellos que han tenido algo que aportar en este sector en la región.


 
Como colaborador activo durante muchos años de los trabajos de la Red de Expertos Iberoamericanos en Catastro, lamento sinceramente el cese de actividad de la Fundación CEDDET. Con su cierre queda en el aire todo el trabajo desarrollado, y la propia supervivencia de la Red de expertos. Estaría muy bien que las instituciones catastrales Iberoamericanas, y en concreto la Dirección General del Catastro de España, asuman el testigo y den continuidad con su apoyo a su importante actividad.
Concluyo enviando un fuerte abrazo a todo el personal de la Fundación que apoyaron con entusiasmo el desarrollo de la Red de Catastro, así como a todos aquellos que, desde nuestras respectivas instituciones, participamos de su actividad.

viernes, 5 de julio de 2019

Tres cosas que debería hacer el Catastro español, -y una que no debería hacer-, como efecto de la nueva Directiva europea sobre reutilización de la información del sector público.


El pasado día 26 de junio se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2019/1024, de 20 de junio, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, que sustituye a la Directiva 2003/98/CE.


La norma supone un importante esfuerzo de adaptación a los cambios sociales y tecnológicos producidos en los últimos años con el fin de conseguir el fin último, consistente en que los países miembros pongan a disposición de ciudadanos y empresas toda la información que crean o gestionan, sin más límites que los definidos en la propia Directiva. Esta adaptación incluye dentro del cuerpo de la norma una serie de indicaciones que las entidades públicas europeas deberán seguir. 


Haciendo foco en las instituciones catastrales, del espíritu de la nueva Directiva surgen tres posibles reformas que, según mi criterio, debería abordar la Dirección General del Catastro español, si es que aspira a mantenerse en el grupo de cabeza de los catastros europeos:


1º: Impulsar la información catastral, y especialmente la cartografía catastral, para configurar un auténtico “conjunto de datos de alto valor”: La nueva Directiva incluye un listado específico de “conjuntos de datos de alto valor”, a los que define como “documentos cuya reutilización está asociada a considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido, aplicaciones y puestos de trabajo nuevos, dignos y de calidad, y del número de beneficiarios potenciales de los servicios de valor añadido y aplicaciones basados en tales conjuntos de datos”.


Resulta especialmente satisfactorio para todos los que durante años hemos trabajado impulsando el uso de la información geográfica comprobar que el primer “conjunto de datos de alto valor” recogido en la Directiva se refiere a la categoría “datos geoespaciales”. En otras entradas de este blog-  https://catastreros.blogspot.com/2019/03/fortalecimiento-de-la-informacion-de.html   - ya me he referido a la importancia de que los datos estén geoposicionados, idea que resumo en la frase “un dato sin geoposicionar es solo “medio dato”. Por ello, es muy reconfortante comprobar que todos los que el algún momento apoyamos esta visión estábamos, y seguimos estando, en el camino adecuado.


Sin embargo, este reconocimiento implica nuevos compromisos. Para empezar, la Dirección General del Catastro debería hacer valer su influencia, a través del Comité Permanente del Catastro en la Unión Europea http://www.eurocadastre.org/  y de Eurogeographics https://eurogeographics.org/  , para que los conjuntos de datos catastrales se incluyan desde el primer momento en la lista de conjuntos de datos específicos de alto valor que elaborará la Comisión en cumplimiento de lo dispuesto en la propia Directiva. Una maniobra similar, desarrollada a iniciativa del Catastro español, situó la información catastral dentro del Anexo 1 de la Directiva INSPIRE, lo que supuso una importante puesta en valor de las instituciones catastrales europeas.


Pero, además, este reconocimiento obliga al Catastro español a “repensarse” en profundidad con el fin de que sus futuros servicios y actividades se adapten plenamente a todas las exigencias y principios descritos en el nuevo modelo de reutilización de la información pública previstos en la Directiva, y que se resume en la necesidad de generar un sistema que garantice “el empleo inteligente de los datos, incluido su tratamiento a través de aplicaciones de inteligencia artificial”. 

Toca ya, por tanto, introducir en el Catastro español toda la potencia de las herramientas de inteligencia aplicadas a la geolocalización, tal y como comente en la entrada del blog publicada en 2017 , titulada “Location Intelligence y Catastro” https://catastreros.blogspot.com/2017/10/location-intelligence-y-catastro.html


2º.- Crear y poner a disposición de los usuarios nuevos servicios y aplicaciones basados en el uso, la agregación o la combinación de datos catastrales. Precisamente, como aplicación de la propuesta para aplicar inteligencia a los datos, la Directiva sugiere a los centros gestores de información pública que se facilite la reutilización de sus datos a través de una interfaz de programación de aplicaciones (API) con el fin de facilitar el desarrollo de aplicaciones de internet, de telefonía móvil y en la nube, basadas en dichos datos. Estas herramientas han de basarse en los principios de disponibilidad, estabilidad, mantenimiento durante la vida útil, uniformidad de uso y normas, facilidad de uso y seguridad.


Como consecuencia, la Dirección General del Catastro debería redefinirse como un hub de servicios, basado en tres pilares bien diferenciados:

-La mera difusión de su información, tal y como ya se hace actualmente,

-La oferta directa de nuevos productos y servicios basados en esta misma información.

-Y finalmente, la puesta a disposición de herramientas simples para que los propios ciudadanos y empresas pudieran crear productos y servicios de valor añadido, a partir de la información catastral.


3º.- Desarrollar un “GIS Tributario” para los Ayuntamientos, potenciando las características del SIGCA (sistema de información geográfica catastral) como herramienta especializada de gestión tributaria. Basado en la necesidad de elaborar una oferta directa de nuevos productos y servicios sobre la información catastral, la Dirección General del Catastro debería plantearse el desarrollo de una herramienta específica de apoyo a la gestión tributaria de los Ayuntamientos, basada en toda la riqueza (datos alfanuméricos + cartografía + valoración) y la disponibilidad de la información catastral.


En otras ocasiones ya expresé mi opinión respecto a la necesidad de modernizar en profundidad la gestión de los tributos locales en España dentro de lo que denominé “Smart taxes”, es decir, desarrollando un enfoque “smart” para el fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios a través de la geoanalítica




En los últimos años va creciendo la sensación de que el modelo tributario municipal español se ha quedado anticuado. La principal herramienta fiscal de los Ayuntamientos, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se percibe cada vez más como una herramienta rígida, que permite poca aproximación hacia modelos más modernos y precisos, apoyados en los principios básicos de equidad tributaria y capacidad económica. Y si en el ámbito de los impuestos la situación recomienda un cambio, cuando nos aproximamos a las tasas municipales la cuestión ya es urgente.
  

Se hace necesario, por tanto, definir modelos y líneas de acción que permitan una gestión tributaria mucho más próxima a las capacidades económicas reales de los sujetos pasivos, que son tan dinámicas como la misma ciudad en la que viven, y todo ello sin amenazar el otro gran principio que rige la gestión económica municipal, y que es el de estabilidad presupuestaria.


La idea que soporta la propuesta consiste en “territorializar” la gestión tributaria municipal. La mayoría de los tributos municipales son “territorializables”, puesto que se puede geoposicionar sin dificultad el hecho imponible y/o el sujeto pasivo. El modelo ya está descrito, y es aplicado con éxito y plena seguridad jurídica desde hace años para la determinación del valor catastral, que es el resultado de un proceso objetivo y claro de “territorialización” del valor de los inmuebles.


Para abordar la solución a estos retos, surge una oportunidad única al Catastro español de contribuir a esta modernización de los tributos municipales, desarrollando un GIS tributario que potencie y ponga en valor toda la experiencia adquirida en la gestión catastral del IBI.


Esta propuesta, además, viene impulsada por recientes manifestaciones de los tribunales españoles en relación con los tributos municipales, que ponen directamente el foco en la determinación real, - y no estimada-, de la capacidad económica de los contribuyentes. Se pueden poner dos ejemplos de ello:


-En primer término, las Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo relacionadas con el método que ha de utilizarse para identificar si existe o no un auténtico incremento del valor – una plusvalía-  que debe ser sometido a tributación, lo que permite romper, mediante prueba en contrario, la presunción legal que se deriva de la aplicación del modelo definido en el artículo 110.4 del TRLHL, sentencias que han generado una profunda convulsión en el sistema tributario local, y especialmente en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.


-Y como segundo ejemplo, la reciente sentencia 190/2019, en casación, del Tribunal Supremo, en relación con las tasas municipales, que consolida el principio de que, una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios que se basen en la capacidad económica de cada contribuyente.


Finalmente, resulta también oportuno recordarlo, existe una iniciativa que no debería poner en marcha el Catastro español: pretender cobrar a los usuarios por la reutilización de la información catastral.


La nueva Directiva establece como principio general la gratuidad en el acceso a la información, señalando expresamente que las tarifas por la reutilización de documentos constituyen una importante barrera de entrada al mercado para las empresas emergentes y las pymes, por lo que los documentos deben ponerse a disposición para su reutilización gratuitamente. Sólo en circunstancias concretas y justificadas, que no se dan en el caso español, sería defendible revertir el criterio de gratuidad que se viene aplicando desde que se implantó el modelo de reutilización de la información, y que ha sido seguido por varios países europeos. 


No es el momento de extenderse en las importantes ventajas que ha supuesto la aplicación del criterio de gratuidad para la actualización de la información catastral, y para la generalizada implantación de su uso en todo tipo de sectores y actividades. Una simple visión de las estadísticas de uso de la Sede Electrónica del Catastro lo demuestran. Por ello, en lugar de pretender cobrar por la información, resulta mucho más interesante profundizar en el conocimiento de cómo impacta el uso de la información catastral en la actividad de ciudadanos y empresas, y especialmente cómo impulsa el desarrollo económico, la mejora en los indicadores de igualdad, o la transparencia en determinadas políticas públicas, por citar algunos ejemplos. 

La nueva Directiva se refiere expresamente a la necesidad de disponer de informes de evaluación de impacto que midan estos resultados, y los catastros europeos ya están trabajando en ello. Como ejemplo, puede verse el reciente informe titulado “El valor socio-económico de Open ELS”, (el proyecto Open ELS proporciona un único punto de acceso a una serie de servicios europeos de datos geoespaciales abiertos), elaborado conjuntamente por Eurogeographics y Deloitte



Es, sin duda, el momento oportuno para impulsar estas reformas en el Catastro español, que pueden apoyarse en las obligaciones que se determinan en la nueva Directiva de reutilización. España y el resto de países miembros tienen hasta el 17 de julio de 2021 para transponer la directiva. No debería concluir este periodo sin poner en marcha estas reformas.