viernes, 5 de julio de 2019

Tres cosas que debería hacer el Catastro español, -y una que no debería hacer-, como efecto de la nueva Directiva europea sobre reutilización de la información del sector público.


El pasado día 26 de junio se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2019/1024, de 20 de junio, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, que sustituye a la Directiva 2003/98/CE.


La norma supone un importante esfuerzo de adaptación a los cambios sociales y tecnológicos producidos en los últimos años con el fin de conseguir el fin último, consistente en que los países miembros pongan a disposición de ciudadanos y empresas toda la información que crean o gestionan, sin más límites que los definidos en la propia Directiva. Esta adaptación incluye dentro del cuerpo de la norma una serie de indicaciones que las entidades públicas europeas deberán seguir. 


Haciendo foco en las instituciones catastrales, del espíritu de la nueva Directiva surgen tres posibles reformas que, según mi criterio, debería abordar la Dirección General del Catastro español, si es que aspira a mantenerse en el grupo de cabeza de los catastros europeos:


1º: Impulsar la información catastral, y especialmente la cartografía catastral, para configurar un auténtico “conjunto de datos de alto valor”: La nueva Directiva incluye un listado específico de “conjuntos de datos de alto valor”, a los que define como “documentos cuya reutilización está asociada a considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido, aplicaciones y puestos de trabajo nuevos, dignos y de calidad, y del número de beneficiarios potenciales de los servicios de valor añadido y aplicaciones basados en tales conjuntos de datos”.


Resulta especialmente satisfactorio para todos los que durante años hemos trabajado impulsando el uso de la información geográfica comprobar que el primer “conjunto de datos de alto valor” recogido en la Directiva se refiere a la categoría “datos geoespaciales”. En otras entradas de este blog-  https://catastreros.blogspot.com/2019/03/fortalecimiento-de-la-informacion-de.html   - ya me he referido a la importancia de que los datos estén geoposicionados, idea que resumo en la frase “un dato sin geoposicionar es solo “medio dato”. Por ello, es muy reconfortante comprobar que todos los que el algún momento apoyamos esta visión estábamos, y seguimos estando, en el camino adecuado.


Sin embargo, este reconocimiento implica nuevos compromisos. Para empezar, la Dirección General del Catastro debería hacer valer su influencia, a través del Comité Permanente del Catastro en la Unión Europea http://www.eurocadastre.org/  y de Eurogeographics https://eurogeographics.org/  , para que los conjuntos de datos catastrales se incluyan desde el primer momento en la lista de conjuntos de datos específicos de alto valor que elaborará la Comisión en cumplimiento de lo dispuesto en la propia Directiva. Una maniobra similar, desarrollada a iniciativa del Catastro español, situó la información catastral dentro del Anexo 1 de la Directiva INSPIRE, lo que supuso una importante puesta en valor de las instituciones catastrales europeas.


Pero, además, este reconocimiento obliga al Catastro español a “repensarse” en profundidad con el fin de que sus futuros servicios y actividades se adapten plenamente a todas las exigencias y principios descritos en el nuevo modelo de reutilización de la información pública previstos en la Directiva, y que se resume en la necesidad de generar un sistema que garantice “el empleo inteligente de los datos, incluido su tratamiento a través de aplicaciones de inteligencia artificial”. 

Toca ya, por tanto, introducir en el Catastro español toda la potencia de las herramientas de inteligencia aplicadas a la geolocalización, tal y como comente en la entrada del blog publicada en 2017 , titulada “Location Intelligence y Catastro” https://catastreros.blogspot.com/2017/10/location-intelligence-y-catastro.html


2º.- Crear y poner a disposición de los usuarios nuevos servicios y aplicaciones basados en el uso, la agregación o la combinación de datos catastrales. Precisamente, como aplicación de la propuesta para aplicar inteligencia a los datos, la Directiva sugiere a los centros gestores de información pública que se facilite la reutilización de sus datos a través de una interfaz de programación de aplicaciones (API) con el fin de facilitar el desarrollo de aplicaciones de internet, de telefonía móvil y en la nube, basadas en dichos datos. Estas herramientas han de basarse en los principios de disponibilidad, estabilidad, mantenimiento durante la vida útil, uniformidad de uso y normas, facilidad de uso y seguridad.


Como consecuencia, la Dirección General del Catastro debería redefinirse como un hub de servicios, basado en tres pilares bien diferenciados:

-La mera difusión de su información, tal y como ya se hace actualmente,

-La oferta directa de nuevos productos y servicios basados en esta misma información.

-Y finalmente, la puesta a disposición de herramientas simples para que los propios ciudadanos y empresas pudieran crear productos y servicios de valor añadido, a partir de la información catastral.


3º.- Desarrollar un “GIS Tributario” para los Ayuntamientos, potenciando las características del SIGCA (sistema de información geográfica catastral) como herramienta especializada de gestión tributaria. Basado en la necesidad de elaborar una oferta directa de nuevos productos y servicios sobre la información catastral, la Dirección General del Catastro debería plantearse el desarrollo de una herramienta específica de apoyo a la gestión tributaria de los Ayuntamientos, basada en toda la riqueza (datos alfanuméricos + cartografía + valoración) y la disponibilidad de la información catastral.


En otras ocasiones ya expresé mi opinión respecto a la necesidad de modernizar en profundidad la gestión de los tributos locales en España dentro de lo que denominé “Smart taxes”, es decir, desarrollando un enfoque “smart” para el fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios a través de la geoanalítica




En los últimos años va creciendo la sensación de que el modelo tributario municipal español se ha quedado anticuado. La principal herramienta fiscal de los Ayuntamientos, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se percibe cada vez más como una herramienta rígida, que permite poca aproximación hacia modelos más modernos y precisos, apoyados en los principios básicos de equidad tributaria y capacidad económica. Y si en el ámbito de los impuestos la situación recomienda un cambio, cuando nos aproximamos a las tasas municipales la cuestión ya es urgente.
  

Se hace necesario, por tanto, definir modelos y líneas de acción que permitan una gestión tributaria mucho más próxima a las capacidades económicas reales de los sujetos pasivos, que son tan dinámicas como la misma ciudad en la que viven, y todo ello sin amenazar el otro gran principio que rige la gestión económica municipal, y que es el de estabilidad presupuestaria.


La idea que soporta la propuesta consiste en “territorializar” la gestión tributaria municipal. La mayoría de los tributos municipales son “territorializables”, puesto que se puede geoposicionar sin dificultad el hecho imponible y/o el sujeto pasivo. El modelo ya está descrito, y es aplicado con éxito y plena seguridad jurídica desde hace años para la determinación del valor catastral, que es el resultado de un proceso objetivo y claro de “territorialización” del valor de los inmuebles.


Para abordar la solución a estos retos, surge una oportunidad única al Catastro español de contribuir a esta modernización de los tributos municipales, desarrollando un GIS tributario que potencie y ponga en valor toda la experiencia adquirida en la gestión catastral del IBI.


Esta propuesta, además, viene impulsada por recientes manifestaciones de los tribunales españoles en relación con los tributos municipales, que ponen directamente el foco en la determinación real, - y no estimada-, de la capacidad económica de los contribuyentes. Se pueden poner dos ejemplos de ello:


-En primer término, las Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo relacionadas con el método que ha de utilizarse para identificar si existe o no un auténtico incremento del valor – una plusvalía-  que debe ser sometido a tributación, lo que permite romper, mediante prueba en contrario, la presunción legal que se deriva de la aplicación del modelo definido en el artículo 110.4 del TRLHL, sentencias que han generado una profunda convulsión en el sistema tributario local, y especialmente en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.


-Y como segundo ejemplo, la reciente sentencia 190/2019, en casación, del Tribunal Supremo, en relación con las tasas municipales, que consolida el principio de que, una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios que se basen en la capacidad económica de cada contribuyente.


Finalmente, resulta también oportuno recordarlo, existe una iniciativa que no debería poner en marcha el Catastro español: pretender cobrar a los usuarios por la reutilización de la información catastral.


La nueva Directiva establece como principio general la gratuidad en el acceso a la información, señalando expresamente que las tarifas por la reutilización de documentos constituyen una importante barrera de entrada al mercado para las empresas emergentes y las pymes, por lo que los documentos deben ponerse a disposición para su reutilización gratuitamente. Sólo en circunstancias concretas y justificadas, que no se dan en el caso español, sería defendible revertir el criterio de gratuidad que se viene aplicando desde que se implantó el modelo de reutilización de la información, y que ha sido seguido por varios países europeos. 


No es el momento de extenderse en las importantes ventajas que ha supuesto la aplicación del criterio de gratuidad para la actualización de la información catastral, y para la generalizada implantación de su uso en todo tipo de sectores y actividades. Una simple visión de las estadísticas de uso de la Sede Electrónica del Catastro lo demuestran. Por ello, en lugar de pretender cobrar por la información, resulta mucho más interesante profundizar en el conocimiento de cómo impacta el uso de la información catastral en la actividad de ciudadanos y empresas, y especialmente cómo impulsa el desarrollo económico, la mejora en los indicadores de igualdad, o la transparencia en determinadas políticas públicas, por citar algunos ejemplos. 

La nueva Directiva se refiere expresamente a la necesidad de disponer de informes de evaluación de impacto que midan estos resultados, y los catastros europeos ya están trabajando en ello. Como ejemplo, puede verse el reciente informe titulado “El valor socio-económico de Open ELS”, (el proyecto Open ELS proporciona un único punto de acceso a una serie de servicios europeos de datos geoespaciales abiertos), elaborado conjuntamente por Eurogeographics y Deloitte



Es, sin duda, el momento oportuno para impulsar estas reformas en el Catastro español, que pueden apoyarse en las obligaciones que se determinan en la nueva Directiva de reutilización. España y el resto de países miembros tienen hasta el 17 de julio de 2021 para transponer la directiva. No debería concluir este periodo sin poner en marcha estas reformas.

lunes, 24 de junio de 2019

Los derechos digitales, la Constitución, y un robot de cocina.


No existe en nuestro ordenamiento una definición precisa de lo que son los “derechos digitales”, a los que se refiere el artículo 79 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.  No obstante, es posible construir la misma a partir del contenido del artículo 18.4 de la Constitución, cuando señala que «la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar”, y especialmente atendiendo al contenido de las sentencias del Tribunal Constitucional 94/1998 y 292/2000, cuando afirman que el derecho fundamental a la protección de datos tiene como función garantizar a la persona física un poder de control sobre el uso y destino de sus datos personales, con el propósito de impedir su tráfico ilícito que pueda resultar lesivo para su dignidad y sus derechos. Esta concepción otorga facultades al ciudadano para oponerse a que determinados datos personales sean usados para fines distintos a aquel que justificó su obtención, así como un poder de disposición y de control sobre los datos personales, que le faculta para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, o cuáles puede este tercero recabar directamente, además de saber quién posee esos datos y para qué son utilizados, pudiendo oponerse a esa posesión o uso.


Además, y no es un tema menor, al constituirse como un derecho fundamental, los “derechos digitales” están dotados de la protección especial que le otorga la Constitución, es decir, que su regulación debe hacerse mediante Ley orgánica, y su vulneración puede ser objeto del recurso de amparo ante el Tribunal constitucional.


De esta manera, España fue pionera en el reconocimiento del “derecho fundamental a la protección de datos personales”, derecho que a efectos de este comentario equiparo al concepto de “derechos y libertades digitales”, a los que se refiere el artículo 79 de la Ley Orgánica 3/2018, antes citado. 


Y es precisamente llegado a este punto donde me planteo una pregunta muy concreta: siendo muy potente la protección que el ordenamiento legal y los tribunales otorgan en España a nuestros “derechos digitales”, ¿estamos lo ciudadanos ejerciendo adecuadamente el uso y la protección de los mismos?.


En los últimos tiempos, según ganan velocidad los cambios tecnológicos aplicados a la sociedad de la información, he descubierto que la mejor forma de evitar el vértigo que genera estos cambios es buscar refugio en los “viejos y buenos principios”. Como ejemplo de ello, me resulta sumamente útil juzgar cómo afecta la tecnología a nuestros derechos, y cómo los defendemos frente a todo tipo de agresiones, acudiendo a un texto clásico y a la vez sumamente actual, escrito nada más y nada menos que en 1872.

En ese año, Rudolf Von Ihering, uno de los juristas alemanes más célebres de la historia, escribió un famoso libro titulado “La lucha por el Derecho”, cuya lectura, debidamente adaptada, debería ser parte obligatoria de todo manual que acompañase a un dispositivo conectado a internet, si se me permite la broma.


Señala Ihering que la lucha por el derecho en la esfera individual es una condición para la existencia misma del ser humano, hasta el punto que si no se defiende el Derecho sería un “suicidio moral”. Se trata de un sentimiento ideal del Derecho que hoy pocos demostramos, y que se basa en la idea de que los derechos se piensan tanto como se sienten, por lo que, si dejamos de luchar por nuestro Derecho individual o colectivo, estamos dando paso a la antijuridicidad, y a través de ello, a la pérdida de nuestras libertades.


A raíz de esta reflexión, vuelvo a la cuestión antes planteada: ¿estamos los ciudadanos haciendo valer y dando la debida protección a nuestros “derechos digitales” ?.


Metido en estas reflexiones, llegó a la pantalla de mi ordenador una noticia al menos singular: una conocida cadena europea de supermercados se ve obligada a dar muchas explicaciones cuando queda demostrado que el robot de cocina diseñado para ser conectado a internet,  y que formaba parte de una oferta comercial de gran éxito, cuenta con un “micrófono espía”,  por usar la misma terminología utilizada por los medios de comunicación, el cual sería utilizado para “espiar a los usuarios para recabar datos que luego pueda explotar económicamente”.

https://www.madridiario.es/469170/lidl-acusada-de-ocultar-un-microfono-espia-en-su-robot-de-cocina


Según se informa, el director de Compras y Marketing de la cadena de supermercados reconoció que sabían que el aparato incluía la presencia del micrófono, aunque descarta que estuviera destinado a tener un uso de grabación o escucha de los usuarios. Parece que estaba previsto que el dispositivo fuera controlable por voz, aunque luego se descartó, al ser una tecnología demasiado desarrollada para el bajo coste del robot.


Lo que sí me parece relevante es que la cadena de supermercados informase ampliamente que el robot disponía de WIFI para descargar recetas de forma gratuita, pero “olvidó” informar de la existencia de ese micrófono.


¿Cuál ha sido la reacción de los compradores de este robot ante esta información? . No lo sabemos, pero no parece que haya dado lugar a una reacción general de denuncia por la vulneración de sus “derechos digitales”. Más bien parece que se aceptó de forma genérica la violación de los mismos, cediendo su defensa ante otro valor que el ciudadano priorizó: el precio especialmente bajo del equipo.


¿Es este un comportamiento generalizado de los ciudadanos? ¿Abandonamos la defensa de nuestros “derechos digitales” porque valoramos por encima de ellos el bajo coste de los dispositivos o las ventajas de acceder a determinada tecnología? . Si es así, ¿estaríamos ante un “suicidio moral” colectivo, por seguir la expresión de Ihering, y ante una visión muy pesimista del futuro, en lo que se refiere a nuestras libertades como ciudadanos?.


Llegados a este punto, podemos constatar que, en lo que respecta a la defensa de los “derechos digitales”, se aprecia en la actualidad un modelo marcado por tres situaciones que se interrelacionan:

-El suministro voluntario y constante de nuestros datos a terceros.

-La consciencia de que nuestros datos son utilizados por terceros, con distintos fines, asumiendo esta circunstancia como inevitable.

-Y finalmente, la esperanza en que el “sistema político/legal” protegerá nuestros derechos.



-El suministro voluntario y constante de nuestros datos a terceros.

De forma permanente y voluntaria, con un grado mayor o menor de conocimiento, estamos dando acceso a terceros a nuestros datos. Lo hacemos cuando aceptemos las “cookies” de una determinada web que consultamos, cuando mantenemos activa la herramienta de geoposicionamiento de nuestro teléfono, o cuando le damos por teléfono los datos de nuestro DNI a un perfecto desconocido que gestiona una Casa Rural.


Por tanto, y como primera concusión, más que el miedo a que nos “roben” datos, deberíamos de asumir que somos nosotros mismos los que damos estos datos, sin aplicar especiales cautelas cuando lo hacemos.


-La consciencia de que nuestros datos son utilizados por terceros, con distintos fines.

En segundo lugar, no sólo damos nuestros datos de forma constante y voluntaria, sino que además lo hacemos a sabiendas de que estos datos serán utilizados por terceros de una u otra forma.  En muchas ocasiones se nos informa de ello, y en otras aceptamos esta posibilidad sin hacer mayores indagaciones sobre si se está o no haciendo un uso no autorizado.


En este punto hay que ser claros: la gran mayoría aceptamos voluntariamente que esto sea así, fundamentalmente porque creemos que es un “peaje” que se ha de asumir para obtener múltiples beneficios, entre los que cabe destacar:

-el acceso ilimitado a todo tipo de información,

-la desaparición de determinadas tareas que, de tener que volver a ellas, nos resultarían muy desagradables (por ejemplo, hacer colas en un Banco),

-o conseguir bienes y servicios a precios realmente bajos (como es el caso del robot de cocina comentado), o incluso gratuitamente (por ejemplo, navegadores GPS).


Es evidente que aceptamos exponer, - y rebajar-, de forma constante nuestros “derechos digitales”, porque nos compensa hacerlo. Al menos a corto plazo, creemos que es así.


Y la esperanza en que el “sistema político/legal” protegerá nuestros derechos digitales:

Finalmente, el modelo se completa con la esperanza en que el sistema político/legal del país en el que vivimos se encargará de proteger nuestros derechos frente a terceros, de una doble forma: por un lado, presumiendo que el resto de los usuarios tendrá un comportamiento respetuoso con nuestros datos, cuando acceden a los mismos. Y, por otro, aceptando que exista un RGPD y una Agencia de Protección de Datos, (u otro tipo de leyes o instituciones), porque estas normas e instituciones serán nuestros “defensores” frente a todo tipo de abusos en los que nos veamos afectados ante un uso inadecuado de nuestros datos.


Salvando las distancias, parece que pensamos que el sistema es similar al que utilizamos cuando conducimos nuestro coche por la red pública de carreteras. Asumimos que el resto de conductores va a respetar el Código de Circulación y va a conducir con la debida prudencia, y que alguien se va a ocupar de que la carretera, la señalización o la información meteorológica, se encuentren en las condiciones adecuadas. Además, presumimos que existe una “autoridad” que vigila constantemente del buen desarrollo del sistema, y que desplegará toda una batería de acciones de protección sanitaria y legal, en el caso de que nos veamos afectados por un incidente no deseado. 



Esta es la situación actual respecto a nuestros “derechos digitales”, marcada por una posición absolutamente predominante de la industria en el acceso a nuestros datos, lograda con nuestra tácita aceptación, porque nos compensan las contrapartidas obtenidas, y con la presunción de que el sistema político/legal nos defenderá en caso de ver atacados nuestros intereses. 


¿Nos arrepentiremos en el futuro de esta falta actual de control sobre nuestros datos? . No lo sé. Pero puede ayudarnos en esta reflexión volver a la obra de Ihering. El autor alemán no confía en que la protección de los derechos individuales se impondrá sólo porque el Estado lo ordene, estableciendo una clara relación entre la fortaleza de este mismo Estado y la claridad con la que defiende individualmente cada ciudadano sus derechos. Si, además, y esto no ocurría en la época de Ihering, la industria tecnológica global cuenta con una fuerza e influencia muy superior a la de la mayoría de los Estados, parece evidente que confiar todo el sistema de protección de nuestros “derechos digitales” a la acción pública es, cuando menos, ingenuo.


Y esto pensando siempre en que tenemos la fortuna de vivir en un estado democrático. Si repetimos este análisis poniendo el foco en lo que está ocurriendo en los estados autoritarios que están desarrollando sistemas competentes de Inteligencia Artificial, entonces la conclusión es que allí el Estado no sólo no defiende los “derechos digitales” de los ciudadanos , sino que lidera activamente la agresión a los mismos.

martes, 16 de abril de 2019

¿Será el derecho administrativo del futuro sólo un conjunto de algoritmos?


En un reciente libro de Carles Ramió, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Pompeu Fabra, con el sugerente título de “Inteligencia artificial y administración pública: robots y humanos compartiendo el servicio público”, desarrolla el autor un interesante pronóstico de lo que, a su juicio, supondrá la implantación imparable de la inteligencia artificial y la robótica en las actuales estructuras de la Administración Pública. 


Sin poder resumir aquí todo el contenido del libro, -es mejor leerlo-, coincido con el autor en que la progresiva implantación de estas tecnologías, actualmente desarrolladas en su práctica totalidad por el sector privado, va a suponer un profundo revulsivo para las propias Administraciones Públicas, que se verán inmersas en medio de un importante dilema: o bien adquieren y aplican herramientas y algoritmos desarrollados por la iniciativa privada, con lo que ello tiene de riesgo de comprar “cajas negras”, que no garantizan los principios de transparencia, equidad, igualdad, objetividad y protección de la privacidad, que son la base de la propia existencia de las Administraciones Públicas o, por el contrario, asumen que han de liderar la creación y el control de estas  herramientas y generar sus propios algoritmos, diseñados para atender las necesidades de los ciudadanos garantizando los mencionados principios.


Coincido con Ramió cuando remarca: “La administración pública tiene que liderar este proceso para regularlo, para preparar a la sociedad, para definir algoritmos con una cierta vocación pública, ahora todos los están creando desde el sector privado y lógicamente siguiendo sus intereses”.


En el año 2014, en una entrada de mi blog titulada “¿Será la normativa catastral del futuro sólo un conjunto de algoritmos?, - puedes verla en: https://catastreros.blogspot.com/2014/10/sera-la-normativa-catastral-del-futuro.html  -, me hacía eco de un interesante trabajo publicado por un grupo de catastreros suizos, donde reflexionaban sobre cómo la moderna tecnología aplicada a la medición de la tierra incidirá en las funciones de las administraciones catastrales europeas.


Partiendo de una idea sugerente basada en la rápida evolución de las tecnologías, que cada vez nos aportan instrumentos capaces de obtener mayores niveles de precisión sin intervención de topografía tradicional, concluyen que será el territorio quien nos señalará nuestra posición con una precisión absoluta, lo que supone que será el propio territorio el que se convierta automáticamente en el mapa que abarca todos los mapas. El territorio será el mapa.


Como consecuencia llegan a la siguiente conclusión, en relación con los funcionarios del catastro: “La segunda consecuencia teórica y práctica se refiere al reconocimiento legal de los algoritmos. Hasta ahora trabajamos en definir las bases de datos de objetos, capas catastrales, etc., pero a partir de ahora, además de todas las bases de datos existentes o futuras, también estaremos obligados a archivar algoritmos. Estos algoritmos requerirán ahora una certificación oficial, ya que serán la base de la reconstrucción de los conjuntos de datos y los datos”. “El algoritmo que sirve de base para obtener el dato tendrá que ser legal y necesitará ser controlado a través de, por ejemplo, trabajos de medición.”





Esta misma reflexión es aplicable a toda la actividad pública, y es la que nos hace preguntarnos si el Derecho Administrativo del futuro será un conjunto de algoritmos, y cuál es el papel que desarrollarán los empleados públicos respecto a los mismos. En este sentido, aunque no me cabe duda de que estas tecnologías impactarán profundamente en la Administración Pública y los funcionarios, tampoco dudo que serán estos los que defiendan los grandes valores que son la base de nuestro modelo democrático. Y eso lo harán haciendo coincidir las más modernas tecnologías con los “viejos y buenos principios”, que hace casi 100 años, impulsaron a Kelsen, en la Constitución austriaca de 1920, a afirmar que : “La administración del Estado en su totalidad no puede actuar sino  auf graund der gesetze (sobre el fundamento de la Ley)”.


Como consecuencia, se nos presenta un futuro en el que la aplicación de la inteligencia artificial  y la robótica tendrán que cumplir, para que realmente sean aplicadas en un país democrático, tres características básicas:

-En primer lugar, los procedimientos administrativos basados en modelos de inteligencia artificial construidos sobre algoritmos, deberán ser “transparentes”, lo que significa que deberán ser “publicables” en el Boletín Oficial correspondiente, ajustándose a la norma de rango que le corresponda (Ley, reglamento, circular…).

-En segundo lugar, los algoritmos deberán poder ser entendidos, sino por la totalidad de los ciudadanos, si al menos por un colectivo de profesionales ajenos a la Administración Pública, suficientemente amplio en número, y capaces de comprobar sus características y efectos. Para empezar, los asesores fiscales tendrán que convertirse en “comprobadores de algoritmos”, si quieren seguir dando un buen servicio a sus clientes.

-Y en tercer lugar, serán finalmente los jueces y tribunales quienes determinen si los algoritmos que usen las administraciones públicas “sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación”, y por supuesto, “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, lo que obligará también a los profesionales del poder judicial a adaptarse a estos nuevos procedimientos.


Si no se dan estas características, difícilmente podrá aplicarse la inteligencia artificial y la robotización en las Administraciones públicas de los países democráticos (salvo que dejen de ser “democráticos”). Nos encontraríamos ante la grave amenaza descrita por Cathy O’Neil en su conocido libro “Armas de destrucción matemática. Cómo el big data aumenta la desigualdad y amenaza la democracia”. 



Esto ya lo hemos visto en un ejemplo concreto. En el año 2004, Julio Gallego Mora-Esperanza, -un gran funcionario de la Dirección general del Catastro, experto en modelos de valoración automatizada de inmuebles-, publico en la revista CT-Catastro un importante artículo titulado “La inteligencia artificial aplicada a la valoración de inmuebles: un ejemplo para valorar Madrid”.  En el trabajo demostraba cómo la aplicación de redes neuronales ofrecía resultados muy adecuados para la valoración catastral de los inmuebles, lo que permitiría, dada la potencia de estas herramientas, desarrollar procesos masivos y ágiles para la asignación de valores catastrales en todo el país. Siendo positivas las conclusiones obtenidas, ¿por qué no se aplicó esta metodología?. La respuesta está en la seguridad jurídica: el modelo era una “caja negra” cuya transcripción en un formato de “Real Decreto de valoración catastral” era imposible, lo que suponía que, si hubiera sido aplicado, habría sido inmediatamente anulado por los jueces por la indefensión que causaría sobre los ciudadanos. Puedes ver el artículo en.

lunes, 25 de marzo de 2019

Fortalecimiento de la información de los Ayuntamientos a través de la geolocalización de los conjuntos de datos municipales.




Recientemente se acaba de publicar la segunda edición del documento “DATOS ABIERTOS FEMP 2019. 40 conjuntos de datos a publicar por las Entidades Locales”. Se trata de una Guía Estratégica para facilitar la reutilización de los principales conjuntos de datos de los Ayuntamientos, que ha sido elaborada y publicada por la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Puedes acceder al documento a través del siguiente enlace:




El documento, resultado de un valioso trabajo realizado por un grupo muy cualificado de expertos en información municipal, persigue acercar los Datos Abiertos y la reutilización de la información que elaboran y gestionan Ayuntamientos y Diputaciones a distintas instituciones públicas, la ciudadanía y las empresas, las cuales pueden ver potenciada su productividad a través del uso de estos datos.


Hay que agradecer y felicitar a los autores de este trabajo el esfuerzo realizado, que ha de servir para lograr que todas las administraciones públicas españolas estén alineadas y avancen de forma similar en el ámbito de la reutilización. Precisamente por ello nos atrevemos a sugerir, para una próxima edición, que todos aquellos datos en los que sea posible, - y lo son en su gran mayoría-, deban de estar debidamente geolocalizados, bien por asociarse a una dirección postal, a la referencia catastral o, mejor aún, a una coordenada geográfica.


Un dato sin geoposicionar es solo “medio dato”. La práctica totalidad de los datos municipales son geoposicionables, es decir, que se pueden vincular con facilidad a un espacio físico concreto. De hecho, casi todos los 40 conjuntos de datos incluidos en el documento con que abrimos está entrada son geoposicionables en algún lugar del término municipal. Con esta asociación, aquellos terceros que reutilicen ese dato no sólo van a saber a “qué” información se refiere, sino que van a saber “donde” se materializa dicho dato. 



Como se indicó en una entrada anterior, entender las actuales circunstancias que afectan a la gestión de la ciudad, requiere que esta sea entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta muy directamente a la actividad diaria, pública y privada, que se desarrolla en calles, redes de equipamientos, o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para ello es necesario que la nueva administración pública entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica, la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en todos aquellos elementos o acciones que se desarrollan en la misma. Puedes encontrar más información sobre estos conceptos en:




No es necesario justificar el considerable valor que agrega la geolocalización al dato. Hay numerosísimas referencias en internet sobre ello. Pero me interesa especialmente citar, como referente por su relación con la gestión municipal, lo que está ocurriendo con los novedosos GeoHubs que se han creado en las principales ciudades de Estados Unidos, y muy especialmente el de la ciudad de Los Ángeles.  Puedes verlo en:  http://geohub.lacity.org/



Se plantea en la estrategia de reutilización de los datos de la ciudad de Los Ángeles la necesidad de que la misma se base en el principio de “making data actionable”, es decir, hacer que los datos sean no sólo ofrecidos, sino también acompañados de todos los elementos que faciliten al máximo su utilización. Para ello, no sólo sea realiza un esfuerzo para geoposicionar todos los datos, sino que se estructura el proyecto sobre tres pilares diferentes:

OPEN DATA: publicando y mantenido actualizados datos geolocalizados de calidad del municipio, que pueden ser utilizados por el equipo de gobierno del municipio, los ciudadanos y las empresas privadas.

ANALYTICS: Utilizando las mejores herramientas de analítica para tratar las principales prioridades y avanzar en la capacidad de realizar análisis de datos en la ciudad.

SERVICIOS DIGITALES: Desarrollar servicios digitales basados en los datos de la ciudad, muy centrados en las necesidades y capacidades de los usuarios.


Es decir, que se supera muy ampliamente el concepto de mera oferta del dato municipal, para completarlo con herramientas que faciliten en gran medida su uso.


Estos tres pilares de trabajo deben estar al servicio de cuatro objetivos principales:

1.-Acelerar el compromiso cívico a través de datos abiertos de calidad y el desarrollo de canales que fomenten la colaboración entre el ciudadano y la ciudad.

2.-Ampliar el uso de la analítica aplicada a toda la información de la ciudad para impulsar la toma de decisiones y la mejor prestación de los servicios públicos.

3.-Aprovechar los datos para priorizar las mejoras e inversiones de los servicios digitales clave.

4.-Establecer la base para una ciudad inteligente, a través de estrategias de gestión de datos empresariales y desarrollo de proyectos pilotos innovadores, basados en la conexión de distintas tecnologías.  


Está muy bien que los municipios españoles empiecen a generar valiosas colecciones de datos para facilitar la reutilización de los mismos. Pero, como es fácil descubrir en el ejemplo de Los Ángeles, nuestros Ayuntamientos ya están entrando tarde en una carrera a nivel mundial, en la que aquellos municipios que la lideran nos llevan una ventaja considerable, que necesariamente hemos de acortar.

jueves, 10 de enero de 2019

Un buen ejemplo de una norma obsoleta que frena la plena aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración Local: el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.


Centrados en todo aquello que aportan las nuevas tecnologías a la gestión de las Administraciones Publicas, quienes nos dedicamos profesionalmente a trabajar en ellas estamos cometiendo frecuentemente el error de minusvalorar otro elemento tanto o más relevante para nuestra actividad, como lo es el marco normativo. Se nos olvida en ocasiones que nuestra Constitución, al igual que impone a las Administraciones Públicas buscar la eficacia en su gestión, -lo que da entrada a la implantación de las TIC para lograrlo-, también exige que dicha labor eficaz se realice con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Al igual que las Administraciones públicas necesitan buena tecnología aplicada a la gestión, también necesitan buenas normas que faciliten la adaptación e integración de esta tecnología a sus procesos.

Lamentablemente este necesario acompañamiento entre tecnología y normativa no siempre se encuentra debidamente articulado. Es más, en el ámbito específico de la Administración Local me atrevería a afirmar que buena parte de las Leyes y Reglamentos que se integran en su ordenamiento jurídico frenan muchas de las oportunidades que aporta la tecnología hoy disponible. Como consecuencia, en ocasiones los gestores púbicos nos vemos imposibilitados para aplicar todas las capacidades que aportan las TIC porque el marco normativo vigente no da suficiente cobertura jurídica para su aplicación. Sin duda un buen ejemplo de esta obsolescencia normativa es la regulación de los bienes y derechos, y en concreto el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.

Heredero de un Reglamento anterior aprobado en 1955 y urgentemente adaptado para cumplir las exigencias de la entonces nueva Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la lectura de esta norma nos retrotrae a una España de mediados del siglo pasado que todavía no había dejado de ser rural, lo que justifica la extensa regulación de fincas y montes comunales, y que limitaba la visión de la actividad pública sobre el espacio urbano de forma casi exclusiva a la adquisición y gestión de inmuebles. Muy poco se aporta a una buena regulación de otro tipo de bienes y derechos (valores mobiliarios, créditos y derechos personales, vehículos,…), y por supuesto nada hay sobre otros elementos tan relevantes en la sociedad actual como pueden ser los derechos sobre la propiedad intelectual o sobre las colecciones de datos públicos, por citar algunos ejemplos. Además, y esto si resulta grave, tampoco se regula nada respecto a la imprescindible gestión de bienes y derechos que se derivan de la actividad urbanística municipal, un inexplicable olvido respecto a una cuestión que tanto ha impactado en la política local, - positiva y negativamente-, en las últimas décadas.

No es este el soporte adecuado para una reflexión en profundidad sobre cómo debería abordarse la redacción de un nuevo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y digo nuevo porque en mi opinión no caben meras reformas del actual. Baste por ahora con comentar tan sólo seis escenarios que muestran la actual distancia entre la norma a aplicar, la función a desarrollar y la tecnología disponible, al tiempo que se proponen, con trazo grueso, posibles soluciones. Obviamente son muchos más los ejemplos que pueden encontrarse. Somos conscientes de que alguna de las soluciones propuestas supera el rango normativo de un Reglamento.

1.- Coordinación plena externa (Catastro, Registro, etc.) e interna (áreas de Patrimonio, Hacienda, Urbanismo, etc.):

Las entidades locales, como toda la sociedad, han sido también víctimas de una mala herencia en lo que se refiere a la coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad. La falta histórica de coordinación entre estas instituciones se aprecia también en el Reglamento de 1986, donde apenas se establece la obligación de consignar en el inventario “la signatura de inscripción en el registro de la Propiedad” de inmuebles y derechos, en el caso de que resulten inscribibles, así como “la expresión del polígono y parcela catastral, si fuere posible”, si bien se limita esta exigencia tan sólo a las fincas rústicas.

Los esfuerzos realizados en los últimos años por el Registro de la Propiedad, y especialmente por el Catastro, implementando mecanismos jurídicos, organizativos y tecnológicos que facilitan la coordinación, la incorporación de datos y el intercambio de información gráfica entre ambas instituciones, permite ya trabajar en un escenario que refuerza la seguridad jurídica y beneficia directamente a los Ayuntamientos en la identificación de sus inmuebles, fundamentalmente porque ya es posible  lograr una idéntica descripción de los inmuebles en el inventario municipal, en el Registro y en el Catastro. El nuevo Reglamento de Bienes que se propone debería contemplar como una actividad obligatoria lograr esta coordinación.

En el ámbito interno resulta imprescindible superar la habitual separación entre las áreas de Patrimonio, Hacienda y Urbanismo que se aprecia en muchos Ayuntamientos. Esta auténtica “mala práctica”, basada en la desconfianza entre los responsables técnicos y políticos de los distintos servicios, es un escenario que necesariamente ha de ser sustituido con una gestión común de la información de los inmuebles, con el fin de que estos servicios, - y otros que precisan de esta información en el Ayuntamiento-, puedan acceder y mantener la información desde sus respectivos ámbitos, a través de procedimientos interoperables que deberían describirse en el nuevo Reglamento que se propone.

Finalmente, la reforma sugerida debería proponerse como objetivo específico otorgar la máxima publicidad a las características urbanísticas, tanto de edificabilidad como de uso, de todos los edificios y parcelas de titularidad municipal, lo que debería completarse con la posibilidad de emitir un certificado electrónico de cada inmueble desde la unidad de Patrimonio del Ayuntamiento, certificado que, además, debería tener un efecto vinculante respecto a su contenido. Todo ello buscando dotar de una mayor transparencia a la gestión de los inmuebles municipales.

2.- Nuevo modelo de valoración de inmuebles y derechos de naturaleza inmobiliaria:

El artículo 20.q) del actual Reglamento de Bienes establece entre los datos que obligatoriamente han de consignarse en el Inventario municipal de bienes inmuebles “el valor que correspondería en venta al inmueble”. Sin embargo, son muy pocos los Ayuntamientos que disponen de un modelo de valoración suficientemente potente y dinámico que les permita obtener, al menos una vez al año, una valoración de todos los inmuebles municipales ajustada al valor de mercado de los mismos.

El sector de las PropTech,- las tecnologías aplicadas al sector inmobiliario-ha alcanzado ya suficiente nivel de madurez en España como para permitir disponer de esta información no sólo anualmente, sino en ciclos temporales más cortos. Hay ya empresas que ofrecen por un coste realmente accesible esta información, avalada con el informé técnico imprescindible, con base en datos obtenidos del seguimiento constante del mercado inmobiliario. Por otro lado, el inminente lanzamiento del “valor estadístico de mercado”, que anuncia la Dirección General del Catastro, permitirá disponer de un valor de mercado actualizado de cada inmueble, también de los municipales. El nuevo Reglamento de Bienes debería plantearse la regulación de modelos de colaboración público-privada para que los Ayuntamientos pudieran beneficiarse de estas fuentes de información, especialmente valiosas.

En esta línea de modernización de los sistemas de valoración de inmuebles que precisan las entidades locales es imprescindible contar con un modelo de definición del valor de inmuebles de dominio público, -incluidas calles, parques, etc.-, basado en el valor de uso de los mismos, con el fin de desarrollar la propuesta que se explica en el siguiente punto.

Finalmente, y esto es crítico dentro del proceso integral de saneamiento y transparencia de las Haciendas Locales que se viene desarrollando en los últimos años, resulta absolutamente imprescindible que estos valores de mercado permanentemente actualizados se integren como valor oficial en la contabilidad municipal, con todos los efectos que se derivan de ello. La nueva regulación de los bienes municipales que se propone no debería nunca olvidar el valor de los mismos a estos efectos.

3.- Derechos derivados del uso privativo de bienes municipales:

Un escenario dónde el actual Reglamento de Bienes se ha quedado claramente anticuado es el relativo a la utilización privativa de los espacios como calles, plazas, parques, etc. Son numerosos los Ayuntamientos que cuentan con tasas de uso y ocupación de vías públicas mal definidas y reguladas sobre esquemas sumamente rígidos, -basados en los muy utilizados y anticuados “callejeros fiscales”-, lo que determina una muy baja recaudación en relación con los rendimientos que generan. El mejor ejemplo lo tenemos en las concesiones para la instalación de terrazas, hoy convertidas en locales perfectamente climatizados y en uso 365 días al año, y en las que, en numerosos casos, se genera una facturación muy superior a la obtenida dentro del propio local del que dependen. Sin embargo, analizando los modelos aplicados en muchos Ayuntamientos, se observan que los ingresos por las tasas de ocupación de vía pública aplicadas no guardan relación con los beneficios obtenidos por el concesionario. No existe, en definitiva, un adecuado equilibrio entre los costes de la concesión y el beneficio generado, lo que daña el sistema de ingresos municipales.

En el mismo sentido, los Ayuntamientos encuentran dificultades para lograr una buena definición del valor de uso temporal de bienes o servicios municipales con actividades que generan lucro, tales como los rodajes cinematográficos, usos de teatros y auditorios por empresas privadas, eventos desarrollados con ánimo de lucro utilizando la vía pública, etc… . En estos casos no suelen existir criterios técnicos realmente solventes y objetivos para definir la cuantía de las tasas aplicables.

Un nuevo Reglamento de Bienes debería abordar el tratamiento de estas cuestiones, incluyendo la definición de un modelo que garantice la plena coordinación entre la gestión de los espacios públicos realizada por las áreas de Patrimonio, y las consecuencias tributarias que se derivan de la misma, y que han de regularse por la correspondiente Ordenanza Fiscal.

4.- Gestión “smart” de inmuebles y derechos municipales:

Por la fecha de su redacción, el actual Reglamento de Bienes no puede contemplar ninguna de las importantes ventajas que la tecnología disponible aporta para la gestión eficiente de los bienes y derechos municipales. En algún trabajo anterior ya describí el importante valor que aporta a los servicios municipales la utilización de una visión “smart” de la tecnología:


No es posible detallar aquí todo lo que aporta a la gestión de los bienes inmuebles municipales la utilización de herramientas basadas en el geoposicionamiento y las cartografías digitales. Basta por ahora con proponer que el nuevo Reglamento de Bienes debería aportar cobertura normativa suficiente para la aplicación de las siguientes tecnologías:

A.- Generación obligatoria de un Sistema de Información Geográfico Municipal, que ha de ser el soporte de los modernos Inventarios de bienes, que integre la información de los inmuebles municipales, agrupados según su clasificación, y de los derechos que recaen sobre los mismos, así como de las infraestructuras y redes de titularidad municipal que ocupan vuelo y subsuelo público. Estos Sistemas de Información Geográfica patrimonial deben integrar, además, todos los elementos de equipamiento y mobiliario urbano que resulten inventariables.

B.-Aplicación de la metodología BIM en el diseño, gestión, y mantenimiento de inmuebles e infraestructuras de titularidad municipal. La Directiva 2014/24/UE insta a los países miembros de la Unión Europea a implementar la metodología BIM (Building Information Modelling) en todos los proyectos constructivos de financiación pública. Como consecuencia de esta obligación, la metodología BIM es obligatoria para licitaciones de edificación a partir de diciembre de 2018. Y todo hace prever que en los próximos años esta obligación se extenderá a la totalidad de las acciones de edificación, gestión y rehabilitación, tanto públicas como privadas.

BIM, o el Modelado de Información para la Edificación, es una representación digital de las características físicas y funcionales de un edificio, que permite además intercambiar información a lo largo de su ciclo de vida, lo que lo hace indispensable para todos aquellos que gestionan parques inmobiliarios importantes, como ocurre en muchos Ayuntamientos. El nuevo Reglamento de Bienes debería tener en cuenta estas circunstancias. Si quieres más información sobre BIM y administraciones públicas: http://catastreros.blogspot.com/2017/12/bim-catastro-es-ya-la-hora-del-catastro.html

Finalmente, el nuevo Reglamento de Bienes tendría que adaptarse a las visiones actuales de gestión de la ciudad, entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta muy directamente a la gestión diaria de calles, redes de servicios municipales, o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para ello será necesario que la nueva regulación entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica, la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en la gestión de todos los bienes inmuebles de titularidad municipal. Más información sobre estos conceptos en:





5.- Tratamiento de las colecciones de datos del municipio como un activo valioso:

Un territorio totalmente nuevo respecto al actual Reglamento de Bienes es el que se abre con la consideración de las colecciones de datos de titularidad municipal como un activo valioso e inventariable. Muchas empresas conocen ya el valor de la información que producen y gestionan y, sin embargo, las Administraciones Públicas y especialmente las Administraciones Locales están ajenas a este debate. Como consecuencia se desprecia e ignora el valor de un activo, - los datos que produce y mantiene el Ayuntamiento-, que no sólo son valiosos, sino que también pueden ser una fuente de ingresos municipales.  Es un discurso recurrente y aceptado que los datos son la materia prima de la nueva economía, y por ello los datos de los municipios no deberían quedar fuera de esta visión.

Como consecuencia, un nuevo Reglamento de Bienes debería impulsar la aplicación efectiva de políticas municipales orientadas a tratar sus colecciones de datos como un activo y a facilitar su reutilización, lo que exigirá su previo inventario, su valoración y el desarrollo de plataformas adecuadas para facilitar el acceso.

En paralelo, esta estrategia debería apoyar la definición de modelos que permitan la “monetización” de los datos municipales, cuando los mismos son utilizados con fines lucrativos. Son muchas las empresas que estarían dispuestas a pagar por información municipal que abarca todo tipo de datos (socio-demográficos, de actividad económica, de movilidad urbana, etc.) , siempre que esos datos fueran fiables, accesibles en formatos estandarizados, y con garantía de su permanente actualización.

6.- Coordinación con el modelo de gestión de inmuebles municipal de los bienes y derechos asignados a las entidades dependientes del municipio con personalidad jurídica diferenciada:

Una nueva regulación de los bienes municipales debería propiciar la plena coordinación dentro del esquema de gestión del patrimonio municipal de todos los bienes y derechos adscritos a las entidades dependientes del municipio dotadas de personalidad jurídica diferenciada, cualquiera que sea su forma. En la actualidad empresas municipales y otras formas de gestión desconcentrada gestionan los inmuebles que tienen adscritos de una manera totalmente ajena a las estrategias comunes del municipio. Como consecuencia no es extraño detectar inmuebles asignados a estas entidades que se encuentran infrautilizados, o destinados a actividades que ya se prestan en otros servicios. Por tanto, además de la obligación ya existente de que cada uno de estos entes cuente con su propio Inventario de bienes, debería establecerse la obligación de que todos estos inventarios se encuentren debidamente coordinados entre sí.

Finalmente, y como tema jurídico especialmente complejo, una nueva regulación de las formas de gestión de los bienes municipales debería resolver un problema que, lamentablemente, no es infrecuente en la actualidad. Se trata de los inmuebles, tanto de dominio público como patrimoniales, que fueron en su día asignados a una entidad con personalidad jurídica diferenciada, y que en la actualidad no pueden ser gestionados por el Ayuntamiento al encontrarse en una situación de “bloqueo” porque las empresas municipales se encuentran en liquidación o en régimen de administración concursal. La falta de una normativa específica para los entes locales, que habría de tener rango de Ley, hace que se apliquen las normas de la legislación concursal, lo que supone en la práctica que el Ayuntamiento pierde de hecho el control sobre esos bienes, y con ello la facultad de resolver la cuestión de la deuda pendiente, o de poder destinar estos bienes a otros fines. Es este un tema de gran calado, que requiere de un profundo estudio y debate para buscar una solución distinta de la actual, claramente insatisfactoria tanto para los acreedores como para el municipio del que depende la empresa pública quebrada.

Como conclusión, es evidente que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 es absolutamente insuficiente para dar la adecuada cobertura normativa a la gestión que actualmente debe desarrollarse desde los Ayuntamientos. Es urgente la aprobación de una norma que abarque el problema de la gestión de los bienes y derechos de las entidades locales al menos desde tres puntos de vista:

-En primer lugar, integrando en el inventario de bienes y derechos todos aquellos de nueva configuración surgidos con posterioridad a la aprobación del Reglamento actual.

-En segundo lugar, desarrollando el marco jurídico adecuado para lograr la plena y definitiva integración entre la gestión del patrimonio municipal y la gestión urbanística, rompiendo las barreras actualmente existentes en muchos Ayuntamientos.

-Y en tercer, pero en absoluto en último lugar, creando un nuevo Reglamento concebido como una norma que permita gestionar con el apoyo de las nuevas tecnologías, aportando a las entidades locales la capacidad y flexibilidad para seguir los cambios que las mismas imponen.

Finalmente es relevante señalar que el alcance de las reformas necesarias requerirá en algún caso de una norma con rango de Ley. Esto significa trasladar la propuesta de adaptación también a la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, cuyos escasos cinco artículos (del 79 al 83) son claramente insuficientes para regular este importante tema.

jueves, 8 de noviembre de 2018

¿Qué está frenando la aplicación del RGPD en los municipios?


Con motivo de mi participación en distintas jornadas de formación sobre el RGPD impartidas en algunas Comunidades Autónomas, Municipios y Consejos Insulares, he tenido ocasión de conocer cómo se está viviendo la implantación de la nueva normativa de protección de datos en la Administración Local. El seguimiento del tema en redes sociales en las que habitualmente participan funcionarios de estas administraciones, y la experiencia como Delegado de Protección de Datos de un gran municipio de la periferia de Madrid, me permiten completar una primera impresión sobre la forma en que se está desarrollando la implantación del RGPD. Y esta primera impresión no puede decirse que sea muy positiva puesto que, en general, cabe señalar que se aprecia una importante demora en la aplicación del Reglamento en la Administración Local.

¿A qué se debe esta ralentización? Hay seis grupos de razones que pueden explicarlo:

1.- Exceso de normativa innovadora: Es evidente que las Administraciones Públicas españolas están viviendo en estos últimos años un auténtico aluvión de nuevas normas con un importante contenido transformador, que están siendo muy difíciles de digerir.

Estas normas exigen profundas transformaciones en temas tan críticos como la relación preferente con los ciudadanos a través de la tecnología, los esquemas de la contratación pública, la plena aplicación de políticas de transparencia, o el refuerzo de los modelos de seguridad en la gestión de la información mucho más exigentes.

La práctica totalidad de estas nuevas Leyes comparten tres características comunes: En primer lugar, en casi todos los casos provienen de normativa generada en la Unión Europea, y por tanto derivada de proyectos que no nacen en los escenarios sobre los que van a ser aplicadas. En segundo lugar, no imponen a los Gobiernos que tienen que aplicarlas la obligación de definir cómo financiar los nuevos modelos que se han de establecer, ignorando que todo proceso de transformación digital requiere inversión, al menos en una primera fase. Y en tercer lugar, establecen en algunos casos graves efectos jurídicos sobre los procedimientos que no las apliquen en el plazo definido. Ya lo estamos viendo en temas concretos, como los procesos de contratación publica o el registro electrónico.

Como consecuencia de lo anterior, los responsables de las Administraciones Públicas han de elegir dónde aplicar sus recursos limitados, y en muchos casos gravemente dañados tras la crisis, y lo hacen en detrimento de aquellas transformaciones donde, según su parecer, existe menos riesgo o una menor presión. En este grupo de “menos riesgo” se encuentran las iniciativas que han de producirse como consecuencia de la entrada en vigor del RGPD.

2.- Complejidad jurídica y técnica: La complejidad del RGPD no es un tema menor. La propia “digestión” de la norma europea, que en su versión española sufre de una traducción mejorable, se hace difícil debido a la introducción de criterios novedosos y necesitados de estudio.

Además, llega en un momento donde existe una importante confusión en la sociedad sobre cómo aplicar conceptos que no siempre están siendo bien entendidos. El ejemplo más claro de esto es la cuestión del consentimiento y su aplicación como base jurídica para el tratamiento de datos protegidos en el ámbito de las Administraciones Públicas, y especialmente en los municipios. En este momento existe, a mi juicio, una generalizada y errónea interpretación del Reglamento por parte de algunos funcionarios, otorgando al consentimiento un valor superior a otras bases jurídicas que deberían ser de aplicación preferente, como el cumplimiento de una obligación legal, o la atención a una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al Ayuntamiento.

Otros ejemplos de esta complejidad técnica serían la introducción de las ideas de “análisis de riesgos”, o “evaluación de impacto”, metodologías que están aún lejos de ser aplicadas en el mundo municipal español con la debida naturalidad.

3.- Estructuras tecnológicas débiles: La plena y correcta implantación del RGPD requiere de infraestructuras tecnológicas potentes, en sus tres niveles de equipos, sistemas y recursos humanos. No es un secreto que la reciente crisis ha impedido el desarrollo de inversiones sostenibles en tecnología en los últimos años en muchos municipios, y que esto ha debilitado sus capacidades para responder a retos tecnológicos tan importantes como los que se derivan de la aplicación del RGPD.  Creo no exagerar si afirmo que la seguridad tecnológica en muchos Ayuntamientos está muy lejos de unos niveles aceptables. No es raro que datos tan delicados como los asociados a violencia de género, sanciones administrativas, o relativos a menores, - que requerirían niveles adicionales de protección según el Reglamento-, sean gestionados con un viejo PC, conectado a internet y con diversos puertos de acceso, y sin más protección que las claves generales del usuario.

En este sentido, la oferta de las empresas tecnológicas que habitualmente prestan servicios a los municipios tampoco parece haber entendido esta situación. Centradas en la cuestión del expediente electrónico, y en urgencias como las asociadas a la implantación de la nueva normativa de contrato públicos, no están siendo capes de construir propuestas tecnológicas y financieras atractivas, que inciten a los Ayuntamientos para apoyarse en ellas en el proceso de implantación del RGPD.


4.- Bajo compromiso de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas: Las anteriores circunstancias impactan especialmente sobre el pequeño y mediano municipio, en los que se acrecientan las limitaciones de recursos tecnológicos potentes y de empleados públicos preparados y formados para asumir esta normativa. Este es un ejemplo claro en el que estas limitaciones deberían ser suplidas con decisión a través de servicios de apoyo instrumentados por las Diputaciones Provinciales y las Comunidades Autónomas uniprovinciales. Sin embargo, esto no está sucediendo. Al menos, no de forma generalizada.

Son muy escasos los ejemplos en los que se aprecian iniciativas decisivas y potentes de las instituciones citada apoyando la implantación del RGPD en pequeños y medianos municipios. Ni siquiera en una cuestión tan nítida, como es el caso del apoyo para la designación de Delegados de Protección de Datos, muchas Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales están proponiendo soluciones. Incluso, desde alguna de ellas se sugiere la contratación de estos servicios con agentes privados externos, figura admitida por el Reglamento, pero que a mi juicio es muy desaconsejable. Al menos tanto como contratar el control financiero municipal con una empresa externa.

Es igualmente cierto que se están desarrollando algunas acciones de formación sobre esta cuestión dirigidas a empleados municipales. Pero estas medidas son insuficientes. Sin el apoyo decidido por parte de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales, la implantación del RGPD en estos entornos se demorará muchos años.

5.- Insuficiente implicación de los funcionarios: Los anteriores elementos definen un escenario en el que los funcionarios se ven muy poco motivados a involucrarse. Además, no se percibe claramente que el propio Reglamento busca una responsabilidad y un compromiso directo e inmediato de cada uno de los empleados que gestionan datos protegidos, debiendo ser cada uno de ellos capaz de aplicar los criterios y límites derivados del RGPD en los distintos expedientes que gestionan o de los que son responsables. En definitiva, la cuestión de la protección de datos personales se ve en muchos casos como algo ajeno, de lo que debe encargarse el Delegado de Protección de Datos, si está nombrado, y que no va a ser objeto de atención mientras no “haya ruido”.

Como consecuencia de ello, el esquema básico de la “responsabilidad proactiva” basada en los principios de protección de datos desde el diseño y de protección de datos por defecto, no es aplicado, -y en muchos casos ni conocido-, en muchos Ayuntamientos, casi seis meses después de la aplicación plena del Reglamento.

6.- Escaso liderazgo político: Finalmente, aunque no es un tema en absoluto menor, creo no equivocarme mucho si afirmo que la cuestión de la protección de los datos personales en los Ayuntamientos no está entre las prioridades de los responsables políticos municipales. Me atrevería a decir que ni siquiera está en su agenda.

Como consecuencia, no están definidas propuestas para su implantación, ni asignados recursos financieros, tecnológicos o humanos para ello.

Aquí aparece una labor de concienciación de los responsables políticos municipales que debería ser liderada por varias instituciones clave: por un lado, por la Federación Española de Municipios y Provincias, ejerciendo su papel influyente sobre los Alcaldes. Pero también, mediante el impulso de iniciativas valiosas por parte de los responsables políticos de Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales, asumiendo que, sin su apoyo, se va a ralentizar enormemente la aplicación del Reglamento en el mediano y pequeño municipio.

Como concusión, seis meses después del inicio de la plena aplicación del RGPD, parece evidente que se está produciendo una preocupante demora en su implantación en el mundo municipal. En las líneas anteriores se describen seis grupos de razones que producen esta situación. Es la presencia concurrente de varias o de todas ellas la que está produciendo este resultado, que solo va a poder superarse eficazmente con la aplicación de distintas de iniciativas, desde distintos orígenes.

Ante esta situación sin duda está llamada a actuar la propia Agencia Española de Protección de Datos, que debe crear y disponer de una unidad especializada que de apoyo a los municipios, realice el seguimiento de la implantación del Reglamento en estos escenarios, y estimule, - con todos los recursos a su alcance-, iniciativas en los Ayuntamientos para lograr su aplicación efectiva. 

lunes, 1 de octubre de 2018

Del DPD (Delegado de Protección de Datos) al CDO (Chief Data Officer ). Transformando los Ayuntamientos a través de la gestión eficiente del dato.

Son muchos los que han estudiado el ya famoso “REGLAMENTO (UE) 2016/679 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales…”, pero son muy pocos los que han reflexionado seriamente sobre una parte sustancial del mismo, que aparece en el propio título de la norma: “…..la libre circulación de estos datos”.
He leído numerosas opiniones, artículos y publicaciones especializadas en las que se trata con detalle la parte de la regulación orientada a la protección de los datos personales -fundamentalmente a partir de la posición de “cómo evitar el acceso a los mismos”-, y en cambio son prácticamente inexistentes las aportaciones que se centran en estudiar cómo facilitar la circulación de esta información, en los términos deseados por el propio Reglamento.
El escenario actual relativo a la relación que los ciudadanos y las Administraciones Públicas deben establecer sobre los datos que gestionan estas últimas está viviendo un periodo claramente convulso, debido a la sobreabundancia de normas en apariencia contradictorias y muy difíciles de digerir. A los criterios sobre Protección de Datos Personales desarrollados por el Reglamento se vienen a sumar las exigencias de Transparencia establecidos en la Ley 19/2013, el Derecho de Acceso al dato gestionado por las Administraciones Públicas  de la Ley 39/2015 (con su versión al acceso mediante procedimientos electrónicos definido en la Ley 11/2007), el derecho a la Reutilización a la información del sector público establecido en la Ley 37/2007, o las limitaciones para acceder a algunos datos específicos, como es el caso de los tributarios o determinados datos medioambientales.
En definitiva, estamos inmersos en una “ensalada” de normas relacionadas con la gestión de los datos que gestionan las Administraciones Públicas que hace muy difícil recordar dos criterios básicos que no deberían olvidarse:
-El primero de ellos es que, en gran medida, la libertad de los ciudadanos en el ámbito de las relaciones con la Administración Pública, se construye desde el acceso a la información y la transparencia.
-Y el segundo es que los datos públicos son un activo valioso. Al menos tan valiosos como los edificios públicos, las autopistas o los aeropuertos. Los datos gestionados por los Ayuntamientos pueden generar crecimiento y desarrollo económico, y ser la base de nuevos productos y servicios con gran valor añadido, cuando empresas y ciudadanos acceden a ellos y los pueden reutilizar.
Obviamente, no todos los datos deben ser accesibles por todo el mundo. Criterios como la anonimización pueden y deben ser aplicados para convertir datos personales protegidos en información agregada y abierta para todo tipo de usos.

Tanto el Reglamento como muchos de los autores que han estudiado su impacto concluyen sus aportaciones coincidiendo en que la aplicación de los criterios recogidos en la norma debe de basarse en la ponderación. Entre las varias acepciones que recoge la Real Academia Española del término “ponderación” se incluye una que me parece especialmente válida: “Compensación o equilibrio entre dos pesos”. La ponderación aplicada en el ámbito de los datos gestionados por los servicios públicos supondrá que habrá de buscarse en cada caso un equilibrio adecuado entre los principios de protección de datos, y los de transparencia y reutilización de la información. Para lograr este equilibrio serán necesarias tres acciones bien diferenciadas que han de impulsarse desde los Ayuntamientos:
-En primer lugar, deben concienciarse del enorme valor que tiene la información que gestionan, como herramienta de apoyo a la propia gestión y también como activo al servicio de la sociedad.
-En segundo lugar, deben desarrollarse políticas públicas proactivas, - (mi nuevo concepto del acrónimo PPP), que utilicen la multitud de datos disponibles para diseñar, aplicar y controlar más eficazmente los servicios públicos. Para ello se debe abordar sin complejos la utilización de herramientas y tecnologías capaces tanto de tratar grandes volúmenes de datos como de generar perfiles válidos de los ciudadanos, que permitan planificar mejor los servicios, prever con garantía las futuras demandas y riesgos, y estructurar campañas de información útiles.
-Y en tercer, pero en absoluto en último lugar, debe redefinirse el papel de los funcionarios municipales para que desarrollen eficazmente este papel de “facilitadores” del uso del datos públicos, formando adecuadamente a quienes deben “ponderar” en cada caso los principios aplicables.
La gestión eficiente del dato puede ser una de las grandes palancas para lograr la transformación de la Administración Pública. La transformación del sistema de ingresos de los municipios a través de “smart taxes”[1], la implementación de las nuevas “políticas sociales” que deberían centrarse más en prevenir (riesgos de exclusión, maltrato, abandono escolar, etc.) que en corregir, o una urgente y profunda redefinición del concepto de planeamiento y gestión urbanística mediante aplicación real de técnicas de geoanalítica [2], son ejemplos claros de esta transformación necesaria que pueden y deben abordar los municipios, apoyándose  entre otros elementos en los datos que gestionan.
En este escenario la figura del Delegado de Protección de Datos (DPD) se queda muy corta, y surge con fuerza la necesidad de que en todos los grandes municipios exista un responsable de la gestión integral del dato (Chief Data Officer municipal). Debería existir en todos ellos una figura altamente especializada cuya misión consistiría en el diseño, implementación y monitorización de todas las actividades municipales en las que el dato fuera relevante, impulsando la reutilización de la información, apoyando la aplicación de tecnologías que faciliten su análisis y explotación por los servicios municipales y, por supuesto, protegiendo al mismo tiempo aquellos datos que merezcan protección. Al tratarse de una actividad transversal y de impacto sobre todos los servicios municipales, su papel sería decisivo como motor para la transformación digital del municipio. Al CDO municipal sería, finalmente, a quien correspondería la aplicación del principio de ponderación al que antes nos hemos referido.