Centrados en todo aquello que
aportan las nuevas tecnologías a la gestión de las Administraciones Publicas,
quienes nos dedicamos profesionalmente a trabajar en ellas estamos cometiendo
frecuentemente el error de minusvalorar otro elemento tanto o más relevante
para nuestra actividad, como lo es el marco normativo. Se nos olvida en
ocasiones que nuestra Constitución, al igual que impone a las Administraciones
Públicas buscar la eficacia en su gestión, -lo que da entrada a la implantación
de las TIC para lograrlo-, también exige que dicha labor eficaz se realice con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Al igual que las Administraciones
públicas necesitan buena tecnología aplicada a la gestión, también necesitan
buenas normas que faciliten la adaptación e integración de esta tecnología a sus
procesos.
Lamentablemente este necesario
acompañamiento entre tecnología y normativa no siempre se encuentra debidamente
articulado. Es más, en el ámbito específico de la Administración Local me
atrevería a afirmar que buena parte de las Leyes y Reglamentos que se integran
en su ordenamiento jurídico frenan muchas de las oportunidades que aporta la
tecnología hoy disponible. Como consecuencia, en ocasiones los gestores púbicos
nos vemos imposibilitados para aplicar todas las capacidades que aportan las
TIC porque el marco normativo vigente no da suficiente cobertura jurídica para
su aplicación. Sin duda un buen ejemplo de esta obsolescencia normativa es la
regulación de los bienes y derechos, y en concreto el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales de 1986.
Heredero de un Reglamento anterior
aprobado en 1955 y urgentemente adaptado para cumplir las exigencias de la
entonces nueva Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la
lectura de esta norma nos retrotrae a una España de mediados del siglo pasado
que todavía no había dejado de ser rural, lo que justifica la extensa
regulación de fincas y montes comunales, y que limitaba la visión de la
actividad pública sobre el espacio urbano de forma casi exclusiva a la
adquisición y gestión de inmuebles. Muy poco se aporta a una buena regulación
de otro tipo de bienes y derechos (valores mobiliarios, créditos y derechos
personales, vehículos,…), y por supuesto nada hay sobre otros elementos tan
relevantes en la sociedad actual como pueden ser los derechos sobre la
propiedad intelectual o sobre las colecciones de datos públicos, por citar
algunos ejemplos. Además, y esto si resulta grave, tampoco se regula nada
respecto a la imprescindible gestión de bienes y derechos que se derivan de la
actividad urbanística municipal, un inexplicable olvido respecto a una cuestión
que tanto ha impactado en la política local, - positiva y negativamente-, en
las últimas décadas.
No es este el soporte adecuado
para una reflexión en profundidad sobre cómo debería abordarse la redacción de
un nuevo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y digo nuevo porque en
mi opinión no caben meras reformas del actual. Baste por ahora con comentar tan
sólo seis escenarios que muestran la actual distancia entre la norma a aplicar,
la función a desarrollar y la tecnología disponible, al tiempo que se proponen,
con trazo grueso, posibles soluciones. Obviamente son muchos más los ejemplos
que pueden encontrarse. Somos conscientes de que alguna de las soluciones
propuestas supera el rango normativo de un Reglamento.
1.- Coordinación plena externa (Catastro, Registro, etc.)
e interna (áreas de Patrimonio, Hacienda, Urbanismo, etc.):
Las entidades locales, como toda
la sociedad, han sido también víctimas de una mala herencia en lo que se
refiere a la coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad. La falta
histórica de coordinación entre estas instituciones se aprecia también en el
Reglamento de 1986, donde apenas se establece la obligación de consignar en el
inventario “la signatura de inscripción
en el registro de la Propiedad” de inmuebles y derechos, en el caso de que
resulten inscribibles, así como “la
expresión del polígono y parcela catastral, si fuere posible”, si bien se
limita esta exigencia tan sólo a las fincas rústicas.
Los esfuerzos realizados en los
últimos años por el Registro de la Propiedad, y especialmente por el Catastro, implementando
mecanismos jurídicos, organizativos y tecnológicos que facilitan la
coordinación, la incorporación de datos y el intercambio de información gráfica
entre ambas instituciones, permite ya trabajar en un escenario que refuerza la
seguridad jurídica y beneficia directamente a los Ayuntamientos en la
identificación de sus inmuebles, fundamentalmente porque ya es posible lograr una idéntica descripción de los
inmuebles en el inventario municipal, en el Registro y en el Catastro. El nuevo
Reglamento de Bienes que se propone debería contemplar como una actividad
obligatoria lograr esta coordinación.
En el ámbito interno resulta
imprescindible superar la habitual separación entre las áreas de Patrimonio,
Hacienda y Urbanismo que se aprecia en muchos Ayuntamientos. Esta auténtica
“mala práctica”, basada en la desconfianza entre los responsables técnicos y
políticos de los distintos servicios, es un escenario que necesariamente ha de
ser sustituido con una gestión común de la información de los inmuebles, con el
fin de que estos servicios, - y otros que precisan de esta información en el
Ayuntamiento-, puedan acceder y mantener la información desde sus respectivos
ámbitos, a través de procedimientos interoperables que deberían describirse en
el nuevo Reglamento que se propone.
Finalmente, la reforma sugerida
debería proponerse como objetivo específico otorgar la máxima publicidad a las
características urbanísticas, tanto de edificabilidad como de uso, de todos los
edificios y parcelas de titularidad municipal, lo que debería completarse con
la posibilidad de emitir un certificado electrónico de cada inmueble desde la
unidad de Patrimonio del Ayuntamiento, certificado que, además, debería tener
un efecto vinculante respecto a su contenido. Todo ello buscando dotar de una
mayor transparencia a la gestión de los inmuebles municipales.
2.- Nuevo modelo de valoración de inmuebles y derechos de
naturaleza inmobiliaria:
El artículo 20.q) del actual Reglamento
de Bienes establece entre los datos que obligatoriamente han de consignarse en
el Inventario municipal de bienes inmuebles “el valor que correspondería en venta al inmueble”. Sin embargo, son
muy pocos los Ayuntamientos que disponen de un modelo de valoración
suficientemente potente y dinámico que les permita obtener, al menos una vez al
año, una valoración de todos los inmuebles municipales ajustada al valor de
mercado de los mismos.
El sector de las PropTech,- las
tecnologías aplicadas al sector inmobiliario-ha alcanzado ya suficiente nivel
de madurez en España como para permitir disponer de esta información no sólo
anualmente, sino en ciclos temporales más cortos. Hay ya empresas que ofrecen
por un coste realmente accesible esta información, avalada con el informé
técnico imprescindible, con base en datos obtenidos del seguimiento constante
del mercado inmobiliario. Por otro lado, el inminente lanzamiento del “valor estadístico de mercado”, que
anuncia la Dirección General del Catastro, permitirá disponer de un valor de
mercado actualizado de cada inmueble, también de los municipales. El nuevo Reglamento
de Bienes debería plantearse la regulación de modelos de colaboración
público-privada para que los Ayuntamientos pudieran beneficiarse de estas
fuentes de información, especialmente valiosas.
En esta línea de modernización de
los sistemas de valoración de inmuebles que precisan las entidades locales es
imprescindible contar con un modelo de definición del valor de inmuebles de
dominio público, -incluidas calles, parques, etc.-, basado en el valor de uso
de los mismos, con el fin de desarrollar la propuesta que se explica en el
siguiente punto.
Finalmente, y esto es crítico
dentro del proceso integral de saneamiento y transparencia de las Haciendas Locales
que se viene desarrollando en los últimos años, resulta absolutamente imprescindible
que estos valores de mercado permanentemente actualizados se integren como
valor oficial en la contabilidad municipal, con todos los efectos que se
derivan de ello. La nueva regulación de los bienes municipales que se propone
no debería nunca olvidar el valor de los mismos a estos efectos.
3.- Derechos derivados del uso privativo de bienes
municipales:
Un escenario dónde el actual Reglamento
de Bienes se ha quedado claramente anticuado es el relativo a la utilización
privativa de los espacios como calles, plazas, parques, etc. Son numerosos los
Ayuntamientos que cuentan con tasas de uso y ocupación de vías públicas mal
definidas y reguladas sobre esquemas sumamente rígidos, -basados en los muy
utilizados y anticuados “callejeros fiscales”-, lo que determina una muy baja
recaudación en relación con los rendimientos que generan. El mejor ejemplo lo
tenemos en las concesiones para la instalación de terrazas, hoy convertidas en locales
perfectamente climatizados y en uso 365 días al año, y en las que, en numerosos
casos, se genera una facturación muy superior a la obtenida dentro del propio
local del que dependen. Sin embargo, analizando los modelos aplicados en muchos
Ayuntamientos, se observan que los ingresos por las tasas de ocupación de vía
pública aplicadas no guardan relación con los beneficios obtenidos por el
concesionario. No existe, en definitiva, un adecuado equilibrio entre los
costes de la concesión y el beneficio generado, lo que daña el sistema de
ingresos municipales.
En el mismo sentido, los
Ayuntamientos encuentran dificultades para lograr una buena definición del
valor de uso temporal de bienes o servicios municipales con actividades que
generan lucro, tales como los rodajes cinematográficos, usos de teatros y
auditorios por empresas privadas, eventos desarrollados con ánimo de lucro
utilizando la vía pública, etc… . En estos casos no suelen existir criterios
técnicos realmente solventes y objetivos para definir la cuantía de las tasas
aplicables.
Un nuevo Reglamento de Bienes
debería abordar el tratamiento de estas cuestiones, incluyendo la definición de
un modelo que garantice la plena coordinación entre la gestión de los espacios
públicos realizada por las áreas de Patrimonio, y las consecuencias tributarias
que se derivan de la misma, y que han de regularse por la correspondiente
Ordenanza Fiscal.
4.- Gestión “smart” de inmuebles y derechos municipales:
Por la fecha de su redacción, el
actual Reglamento de Bienes no puede contemplar ninguna de las importantes
ventajas que la tecnología disponible aporta para la gestión eficiente de los
bienes y derechos municipales. En algún trabajo anterior ya describí el
importante valor que aporta a los servicios municipales la utilización de una
visión “smart” de la tecnología:
No es posible detallar aquí todo
lo que aporta a la gestión de los bienes inmuebles municipales la utilización
de herramientas basadas en el geoposicionamiento y las cartografías digitales.
Basta por ahora con proponer que el nuevo Reglamento de Bienes debería aportar cobertura
normativa suficiente para la aplicación de las siguientes tecnologías:
A.- Generación obligatoria de un
Sistema de Información Geográfico Municipal, que ha de ser el soporte de los
modernos Inventarios de bienes, que integre la información de los inmuebles municipales,
agrupados según su clasificación, y de los derechos que recaen sobre los
mismos, así como de las infraestructuras y redes de titularidad municipal que
ocupan vuelo y subsuelo público. Estos Sistemas de Información Geográfica
patrimonial deben integrar, además, todos los elementos de equipamiento y
mobiliario urbano que resulten inventariables.
B.-Aplicación de la metodología
BIM en el diseño, gestión, y mantenimiento de inmuebles e infraestructuras de
titularidad municipal. La Directiva 2014/24/UE insta a los países miembros de
la Unión Europea a implementar la metodología BIM (Building Information
Modelling) en todos los proyectos constructivos de financiación pública. Como
consecuencia de esta obligación, la metodología BIM es obligatoria para
licitaciones de edificación a partir de diciembre de 2018. Y todo hace prever
que en los próximos años esta obligación se extenderá a la totalidad de las
acciones de edificación, gestión y rehabilitación, tanto públicas como
privadas.
BIM, o el Modelado de Información
para la Edificación, es una representación digital de las características
físicas y funcionales de un edificio, que permite además intercambiar
información a lo largo de su ciclo de vida, lo que lo hace indispensable para
todos aquellos que gestionan parques inmobiliarios importantes, como ocurre en
muchos Ayuntamientos. El nuevo Reglamento de Bienes debería tener en cuenta
estas circunstancias. Si quieres más información sobre BIM y administraciones
públicas: http://catastreros.blogspot.com/2017/12/bim-catastro-es-ya-la-hora-del-catastro.html
Finalmente, el nuevo Reglamento
de Bienes tendría que adaptarse a las visiones actuales de gestión de la
ciudad, entendida como una entidad dinámica en constante cambio, lo que afecta
muy directamente a la gestión diaria de calles, redes de servicios municipales,
o edificios municipales donde se prestan determinados servicios públicos. Para
ello será necesario que la nueva regulación entienda y apoye lo que aportan la geoanalítica,
la “localización inteligente” y el análisis deíctico de la ciudad, en la
gestión de todos los bienes inmuebles de titularidad municipal. Más información
sobre estos conceptos en:
5.- Tratamiento de las colecciones de datos del municipio
como un activo valioso:
Un territorio totalmente nuevo
respecto al actual Reglamento de Bienes es el que se abre con la consideración
de las colecciones de datos de titularidad municipal como un activo valioso e
inventariable. Muchas empresas conocen ya el valor de la información que
producen y gestionan y, sin embargo, las Administraciones Públicas y
especialmente las Administraciones Locales están ajenas a este debate. Como
consecuencia se desprecia e ignora el valor de un activo, - los datos que
produce y mantiene el Ayuntamiento-, que no sólo son valiosos, sino que también
pueden ser una fuente de ingresos municipales.
Es un discurso recurrente y aceptado que los datos son la materia prima
de la nueva economía, y por ello los datos de los municipios no deberían quedar
fuera de esta visión.
Como consecuencia, un nuevo Reglamento
de Bienes debería impulsar la aplicación efectiva de políticas municipales
orientadas a tratar sus colecciones de datos como un activo y a facilitar su
reutilización, lo que exigirá su previo inventario, su valoración y el
desarrollo de plataformas adecuadas para facilitar el acceso.
En paralelo, esta estrategia
debería apoyar la definición de modelos que permitan la “monetización” de los
datos municipales, cuando los mismos son utilizados con fines lucrativos. Son
muchas las empresas que estarían dispuestas a pagar por información municipal
que abarca todo tipo de datos (socio-demográficos, de actividad económica, de
movilidad urbana, etc.) , siempre que esos datos fueran fiables, accesibles en
formatos estandarizados, y con garantía de su permanente actualización.
6.- Coordinación con el modelo de gestión de inmuebles
municipal de los bienes y derechos asignados a las entidades dependientes del
municipio con personalidad jurídica diferenciada:
Una nueva regulación de los
bienes municipales debería propiciar la plena coordinación dentro del esquema
de gestión del patrimonio municipal de todos los bienes y derechos adscritos a
las entidades dependientes del municipio dotadas de personalidad jurídica
diferenciada, cualquiera que sea su forma. En la actualidad empresas municipales
y otras formas de gestión desconcentrada gestionan los inmuebles que tienen
adscritos de una manera totalmente ajena a las estrategias comunes del
municipio. Como consecuencia no es extraño detectar inmuebles asignados a estas
entidades que se encuentran infrautilizados, o destinados a actividades que ya
se prestan en otros servicios. Por tanto, además de la obligación ya existente
de que cada uno de estos entes cuente con su propio Inventario de bienes,
debería establecerse la obligación de que todos estos inventarios se encuentren
debidamente coordinados entre sí.
Finalmente, y como tema jurídico
especialmente complejo, una nueva regulación de las formas de gestión de los
bienes municipales debería resolver un problema que, lamentablemente, no es
infrecuente en la actualidad. Se trata de los inmuebles, tanto de dominio
público como patrimoniales, que fueron en su día asignados a una entidad con
personalidad jurídica diferenciada, y que en la actualidad no pueden ser
gestionados por el Ayuntamiento al encontrarse en una situación de “bloqueo” porque
las empresas municipales se encuentran en liquidación o en régimen de
administración concursal. La falta de una normativa específica para los entes
locales, que habría de tener rango de Ley, hace que se apliquen las normas de
la legislación concursal, lo que supone en la práctica que el Ayuntamiento
pierde de hecho el control sobre esos bienes, y con ello la facultad de
resolver la cuestión de la deuda pendiente, o de poder destinar estos bienes a
otros fines. Es este un tema de gran calado, que requiere de un profundo
estudio y debate para buscar una solución distinta de la actual, claramente
insatisfactoria tanto para los acreedores como para el municipio del que
depende la empresa pública quebrada.
Como conclusión, es evidente que
el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 es absolutamente
insuficiente para dar la adecuada cobertura normativa a la gestión que
actualmente debe desarrollarse desde los Ayuntamientos. Es urgente la
aprobación de una norma que abarque el problema de la gestión de los bienes y
derechos de las entidades locales al menos desde tres puntos de vista:
-En primer lugar, integrando en
el inventario de bienes y derechos todos aquellos de nueva configuración
surgidos con posterioridad a la aprobación del Reglamento actual.
-En segundo lugar, desarrollando
el marco jurídico adecuado para lograr la plena y definitiva integración entre
la gestión del patrimonio municipal y la gestión urbanística, rompiendo las
barreras actualmente existentes en muchos Ayuntamientos.
-Y en tercer, pero en absoluto en
último lugar, creando un nuevo Reglamento concebido como una norma que permita
gestionar con el apoyo de las nuevas tecnologías, aportando a las entidades
locales la capacidad y flexibilidad para seguir los cambios que las mismas
imponen.
Finalmente es relevante señalar
que el alcance de las reformas necesarias requerirá en algún caso de una norma
con rango de Ley. Esto significa trasladar la propuesta de adaptación también a
la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, cuyos escasos cinco artículos (del 79
al 83) son claramente insuficientes para regular este importante tema.
