La “tormenta perfecta” del Catastro brasileño.

 (o por qué Brasil necesita con urgencia una estrategia nacional de Catastro)

Brasil es uno de los más claros ejemplos  de desarrollo limitado por debilidades institucionales estructurales. A un crecimiento económico excepcional, ralentizado en 2011,  le siguió la recesión en 2015. Los Juegos Olímpicos de 2016 no sólo no impulsaron el crecimiento, sino que el Estado de Río se endeudó hasta rozar la quiebra, como también ocurrió en otros Estados.

Como respuesta el actual Presidente Michel Temer activó un plan de reajuste presupuestario basado en recetas ya aplicadas en otros países: límite al aumento del gasto público, reforma del sistema de pensiones, etc..  Como era previsible, estas medidas impactaron especialmente sobre los ciudadanos de menores ingresos, en un país que sigue siendo uno de los de mayor desigualdad social del mundo, y acabaron dañando gravemente el sistema de ingresos de los municipios, que depende en un 70% de las aportaciones de la Federación.

Mientras tanto, continúa sin explotarse el “petróleo” que los municipios brasileños podrían obtener si existiera un sólido sistema de Catastro, que sea la base de un impuesto inmobiliario potente. Los tributos propios contribuyen con menos del 20% al financiamiento municipal.

Brasil es un país de dimensiones continentales, con un modelo de organización catastral altamente complejo y con una acumulación de distintas circunstancias adversas actuando simultáneamente, hasta el punto de que se podría hablar de una “tormenta perfecta” cuando se analiza la situación actual.

Seis situaciones de riesgo son la causa de esta “tormenta perfecta”:

Catastros urbanos descentralizados y descoordinados.

Los catastros urbanos se encuentran totalmente descentralizados a nivel municipal, sin que exista una institución catastral a nivel nacional. Estos catastros deberían ser permanentemente actualizados por las municipalidades y sus datos deben dar soporte al planeamiento físico territorial urbano y a la recaudación a través del Impuesto Predial y Territorial Urbano – IPTU.

El escenario actual es de absoluta desigualdad: junto a municipios con catastros desarrollados y con alto nivel tecnológico, los municipios pequeños y medianos tienen grandes deficiencias en el modelo institucional, en la calidad de los datos y en la oferta de servicios catastrales.

Además, no existe a nivel nacional obligación de realizar el intercambio de datos entre las administraciones tributarias ni con los Registros Públicos de la Propiedad, ni tampoco ninguna norma que coordine el Catastro urbano, más allá de las directrices no obligatorias emitidas por el Ministerio de las Ciudades. Hasta la fecha no se ha realizado ningún esfuerzo de integración de los catastros urbanos por parte del Gobierno Federal.

Un Catastro rural en continuas reforma parciales.

El catastro rural está centralizado en el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria  (INCRA), que actúa en los Estados a través de las Superintendencias Regionales. En los últimos años se han  puesto en marcha iniciativas orientada a crear un nuevo Catastro Nacional de Inmuebles Rurales (CNIR), que está intentando establecer un modelo común en todo el país. Como parte del CNIR se está desarrollando el SIGEF (Sistema de Gestión Fundiaria), conjuntamente con el ministerio de Desarrollo Rural (MDA), un sistema tecnológico destinado a ser la base de los procesos de gestión del Catastro rural en todo el territorio del país.

Por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente es responsable del CAR (Cadastro Ambiental Rural), un registro obligatorio para todos los inmuebles rurales, que busca integrar la información medioambiental, pero que también incluye datos de situación, superficie y propietario de cada predio.

Por otro lado, un ente del Gobierno Federal, la Secretaria da Receita Federal  (SRF), equivalente al  Ministerio de Hacienda, es responsable del CAFIR (Cadastro de Imóveis Rurais) y de la recaudación del  DITR (Impuesto sobre la propiedad territorial rural) que recae sobre los inmuebles situados fuera de las áreas urbanas de los municipios.

Finalmente, en los últimos meses se ha puesto en marcha Programa Nacional de Regularización Fundiaria, orientado a poner en marcha amplios proyectos de regularización de la propiedad informal, especialmente en la Amazonia, para que las personas que ocupan terrenos públicos puedan recibir un título de propiedad. Este programa incluye también trabajos de levantamiento catastral y de coordinación con el Registro de la Propiedad.

Fuerte desigualdad entre municipios  en la gestión del IPTU.

Además del Catastro, la legislación tributaria brasileña atribuye a los municipios la potestad de administrar el IPTU, Impuesto Predial y Territorial Urbano, dándoles libertad para que definan el método de cálculo y las variables que lo definen.

Como resultado de un estudio realizado en 2.012 en 5.176 municipios que concentran el 96% de la población se pudo comprobar que el 50% de ellos recaudaron tan sólo  8,37 US$ por habitante, una cifra realmente simbólica.

Por el contrario, la recaudación per cápita puede llegar a ser alta en algunas grandes ciudades, dejando en evidencia que unos pocos municipios participan con un porcentaje elevado en la recaudación del IPTU.  Por ejemplo, la ciudad de São Paulo, con el 6,1% de la población, aportó el 25%  del total de ingresos recaudados en el país, y doce municipios, que concentran el 18% de la población brasileña, contribuyeron con la mitad de los ingresos recaudados.

Bajo apoyo social y político a los proyectos de fortalecimiento del IPTU.

Como consecuencia de todo lo anterior, al exceso de exenciones, a los descuentos y a la morosidad, y sin considerar  la exención de los inmuebles rurales, sólo una de cada tres familias paga IPTU. Esta situación se agudiza en las regiones Norte y Nordeste, donde menos del 15 por ciento de las familias paga el IPTU.

Sin embargo, existe un gran rechazo al cobro del IPTU en el país. Son muy pocos los responsables políticos que apoyan con decisión  procesos orientados  la mejora de esta situación, por miedo al malestar ciudadano que puede originarse. No existe una estrategia, ni parece que vaya existir a corto plazo, para mejorar la cultura tributaria de la población.

Elevada inseguridad jurídica en los procesos de reavalúo catastral desarrollados.

A pesar de que el la normativa determina claramente que la base de cálculo del IPTU es el valor de mercado de los inmuebles, en promedio las propiedades están valoradas al 45 por ciento de los mismos, existiendo municipios con valuaciones que apenas llegan al 17 por ciento del valor comercial de los inmuebles.

Sin embargo, los municipios que actualizaron el valor de los inmuebles para el cobro del IPTU en 2014, incluyendo São Paulo y Salvador de Bahia, se encontraron con  acciones judiciales directas por presunta  inconstitucionalidad, apoyándose los jueces en defectos formales, lo que introduce un elevado nivel de inseguridad jurídica a las reformas planteadas.

Alto nivel de informalidad en el uso de la tierra

Finalmente, un aspecto que ayuda a explicar el bajo nivel de actualización catastral y de recaudación  del IPTU es el elevado grado de informalidad, que dificulta la actualización del Catastro e impide disponer de una buena  base de inmuebles tributables. Un dato describe esta realidad: se estima que existen 6.300 áreas de favelas en 323 municipios, en las que viven más de 11 millones de personas.  La mayor parte de estas favelas están construidas sobre terrenos de titularidad pública.

Como consecuencia de todo lo anterior, se produce esta “tormenta perfecta” del Catastro brasileño, que debería ser corregida por el Gobierno de la Federación en coordinación con los municipios, a través de un plan de reforma estructural que estableciese un modelo integrado, a partir del siguiente esquema que resume problemas y soluciones:

PROBLEMA	SOLUCIÓN EN UN MODELO INTEGRADO
Cada entidad Federal y Municipal ha desarrollado su propia cultura catastral.	Visión integral del Catastro. Catastro multipropósito.
Cada entidad Federal y Municipal ha desarrollado su propia normatividad, procesos y sistemas informáticos.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Alta resistencia al cambio y fuerte rechazo tanto a modelos ajenos como a iniciativas de cambio externas, -del Gobierno Federal o de las asociaciones de municipios-.	Formación de líderes políticos y responsables catastrales de los municipios.
Alta resistencia social al desarrollo de proyectos  catastrales, por su posible impacto en el IPTU.	Más educación catastral. Modelo que rompa la relación causa-efecto entre el reavalúo y el incremento del IPTU
Falta de vinculación de con el Registro Público de la Propiedad. Las características físicas de los bienes inmuebles puede ser inconsistente entre ambos.	Modelo nacional de vinculación Catastro-Registro. Norma técnica federal.
la modernización de los Catastros se ha centrado en la aplicación de tecnología, sin considerar su impacto en los procesos	Plan tecnológico catastral federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil.
La modernización se detiene y se reinicia con cada cambio de administración de cada entidad (Estado y Municipio), lo que ha originado una falta de continuidad en los proyectos.	Plan Federal de implantación, que supere los periodos de cambio de Administración.
Los servicios tienen un alto nivel de incertidumbre por la falta de parámetros y estándares de calidad.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Mínimo aprovechamiento de las experiencias en otras entidades.	Plan de comunicación/divulgación.
Diferentes prioridades: Algunas se enfocan a modernizar el marco jurídico y los procesos organizacionales y otras le han apostado a la eficiencia con automatización.	Programa Federal de implantación.
La diversidad que presentan los Catastros del país propicia que los ciudadanos y usuarios tengan que conocer las diferentes formas de operar en cada municipio.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Sede electrónica del Catastro Federal. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Elevado costo resultante de las inversiones parciales. Ineficiencia económica.	Análisis conjunto de costes. “Mesas de compras” federales, para armonizar precios de equipos y servicios a adquirir.
La cartografía digital está desactualizada .	Plan Federal de Ortofotografía y Cartografía catastral.
La complejidad del proceso propicia la ineficiencia y la corrupción.	Plan de transparencia. Políticas comunes de datos abiertos.
El crecimiento exponencial de las transacciones inmobiliarias ha rebasado los niveles de servicio. Esto ha convertido al Catastro en un cuello de botella del mercado inmobiliario.	Implantación de modelos de gestión orientados a resultados. Modelos que reduzcan trámites y obligaciones a los ciudadanos: colaboración interadministrativa.
Falta información integral de los mercados formales e informales que prevenga ocupaciones irregulares	Observatorio Federal del Mercado Inmobiliario.
Falta información integral de la propiedad social, privada urbana, privada rústica y federal	Infraestructura de Datos Espaciales de los Catastros Brasileños (GeoHub catastral).
Errores en los trámites son muy frecuentes, generando un gran riesgo para la seguridad jurídica.	Plan integral de Calidad del Catastro, apoyado en normas federales
La capacitación informal del personal y la falta de certificaciones de competencias laborales demeritan la calidad de los servicios.	Programas federales de capacitación e incentivación del personal.
Los recursos financieros municipales para modernizar el Catastro son inciertos, o se aporta la mínima inversión para mantener la operación.	Plan Financiero, integrando aportaciones de los municipios y de la Federación. Vinculación de los compromisos financieros municipales con las aportaciones que reciben de la Federación.