jueves, 5 de marzo de 2020

La necesaria transformación de las administraciones tributarias municipales a través de los datos, el liderazgo y la reforma de la visión.


En entradas anteriores en distintos blogs me he venido refiriendo a la concurrencia de una serie de circunstancias que están determinado, de una manera incuestionable, la necesidad de que las estructuras tributarias locales asuman con urgencia un profundo proceso de transformación.




Estas circunstancias pueden agruparse en tres conjuntos de temas que, al sumarse, han hecho temblar todo el esquema de tributación local:


-La primera de estas circunstancias fue la desaparición de un paradigma histórico, según el cual el precio de la vivienda nunca bajaba.  La pasada crisis rompió esta “máxima indiscutible” lo que afectó de pleno a todos los tributos municipales de base inmobiliaria. Así, hemos visto en los últimos tiempos situaciones tan contrarias a las dinámicas tradicionales como revisiones catastrales “a la baja”, o numerosas operaciones inmobiliarias que quedan no sujetas a distintos tributos al ser el precio de la transmisión inferior al de adquisición.


-La segunda de estas circunstancias es la generalización de altas cuotas en los tributos municipales, tanto en los de cobro periódico (IBI), como en los que no reúnen esta condición (plusvalía, ICIO, etc.). Estas cuotas elevadas provocan reacciones contrarias en los sujetos pasivos, que buscan la manera de impugnarlas cuando sienten sus derechos atacados, incluso agitando con éxito la siempre cuestionable bandera de la confiscatoriedad. Este interés creciente es aprovechado por los profesionales de distintos sectores (abogados, gestores, etc.), que contribuyen con sus servicios al incremento de estas reclamaciones.


-Y finalmente, pero en ningún caso menos importantes, han sido las manifestaciones del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, en las que se revisan en profundidad, y con criterios disruptivos, distintos elementos de la tributación local.


La suma de estas tres circunstancias puede resumirse en una idea simple en su definición, pero sumamente compleja en la solución: la maduración de la cultura tributaria en la sociedad española está exigiendo que en los distintos tributos locales se defina con mayor precisión la capacidad económica real de cada contribuyente. O dicho de otra manera, tributos basados en tablas o en presunciones legales de capacidad económica o de rendimientos, se enfrentan a un riesgo más que probable de inconstitucionalidad. Podríamos decir, resumiendo la idea en una imagen,  que existe una corriente imparable que está exigiendo pasar de unos impuestos municipales “de brocha gorda”, a un nuevo modelo de “trazo fino”, mucho más sofisticado, especializado y complejo.



El problema de fondo es que el esquema tradicional de los tributos locales se ha construido sobre un conjunto de figuras técnicamente sencillas buscando la máxima simplicidad en la gestión, al considerarse que muy pocos municipios pueden disponer de unos servicios suficientemente cualificados y dotados para gestionar tributos complejos. Este es el modelo que ha funcionado razonablemente bien hasta que han concurrido las tres circunstancias que he descrito al inicio de este texto, lo que hace que ahora empiece a parecer insostenible, al exigir los tribunales definiciones mucho más precisas de las capacidades económicas de los contribuyentes.


En este escenario resulta imprescindible una transformación en profundidad de las estructuras tributarias de los municipios, dado que el camino contrario –la renuncia de los ciudadanos a la defensa de sus derechos-, es impensable. Esta transformación se ha de producir, fundamentalmente,  con la imprescindible clarificación de la situación normativa actual, en buena medida responsable del alto nivel de inseguridad jurídica que sufren tanto los contribuyentes como quienes nos dedicamos profesionalmente a la gestión de los tributos locales. Pero mientras estas reformas legales se producen, las administraciones tributarias municipales deben iniciar sin demora procesos de transformación, que incidan sobre tres estrategias muy claramente definidas:


-La primera de ellas ha de ser la construcción de un sistema de gestión basado en un modelo real de gobernanza de los datos tributarios. Los tributos locales son hoy, más que nunca, el resultado de un entramado complejo de relaciones construido tanto con agentes externos (Catastro, Tráfico, Notarios y Registradores, etc.), como internos (Urbanismo, Actividades, Padrón de Habitantes, etc.). Además, los propios ciudadanos son proveedores de multitud de información, que han de aportar por distintos canales. En este escenario, desarrollar la estrategia adecuada para la gestión de toda esta información es especialmente crítico, y no sólo por el propio dato, sino porque construir modelos eficientes de gestión del mismo es la manera adecuada de diseñar una estructura plenamente adaptada a las exigencias descritas. Esto es así porque la única forma de identificar adecuadamente capacidades económicas es mediante la gestión inteligente de numerosa información, propia y externa, que sirva para definir correctamente el perfil tributario del sujeto pasivo en relación con el impuesto. 


En la siguiente imagen puede apreciarse, de forma muy resumida,  el esquema de mi propuesta para la construcción de este modelo de gobernanza de datos tributarios, similar en gran medida al modelo utilizado para el conjunto de las Administraciones Públicas:




-La segunda estrategia para la transformación de las administraciones tributarias ha de ser el reconocimiento de que la innovación y la transformación digital no son realmente posibles sin un fuerte liderazgo, que se demuestre, entre otros elementos, en programas de inversión significativos. Transformar requiere de más y mejores medios aplicados no solo a la gestión de la información, como antes se ha descrito, sino también de las capacidades asociadas a la analítica, la evaluación y la construcción de propuestas sobre los datos. Esta exigencia se completa uniendo a los recursos técnicos equipos humanos reforzados, que integren perfiles altamente especializados, ahora muy escasos cuando no completamente ausentes, en las oficinas tributarias municipales. Figuras como un “Chief Data Officer” tributario,  o buenos científicos de datos, son muy necesarias en esta nueva configuración.


-Y, finalmente,  la tercera estrategia, consecuencia de las anteriores surge al constatar que gobernanza de datos e inversión en equipos y personas no serán suficientes sin una importante reforma de la visión que ha de asumir esta nueva administración tributaria, que se ha de manifestar en el diseño de nuevas estructuras, basadas en modelos matriciales, y no en jerarquías. De esta forma, conviene ir olvidándose de las unidades “de informática”, puesto que la tecnología es ya una “commodity” más,  y centrarnos en la definición de unidades orientadas a la  gestión de la información y la analítica de datos”, puestas al servicio de las unidades gestoras tradicionales (gestión tributaria, recaudación, inspección, etc.), que a su vez han de adaptarse a estos cambios. Es a través de esta nuevas unidades, entendidas como palancas para el cambio, por donde tendrán entrada en las nuevas administraciones tributarias tecnologías asociadas al tratamiento masivo e inteligente de datos, la analítica avanzada, la inteligencia artificial, o la robótica, por referirnos a las ideas más comúnmente citadas. No hemos de olvidar que los grandes Ayuntamientos son los principales generadores de datos entre las administraciones públicas, y que este es un valor que debemos aprovechar creando las capacidades tecnológicas adecuadas para poner en valor tanto esta información como cualquier otra procedente de distintas fuentes, conectadas sobre modelos reales de interoperabilidad. Todo ello debería constituir  la base de los “Laboratorios Tributarios”, cada vez más necesarios en los grandes municipios.


El desarrollo de las propuestas anteriores es imprescindible para pasar de esas administraciones tributarias de “brocha gorda” a las de “trazo fino” a las que antes me referí. Esto es así, porque solo mediante la gestión eficiente de muchos más datos de los ahora gestionados y de su análisis en profundidad, -y la complementación de todo ello con herramientas tan potentes como un GIS tributario, el apoyo de las tecnologías BIM, o el seguimiento adecuado de redes sociales, por citar algunos ejemplos-, podrá avanzarse realmente en la posibilidad de que los municipios sean capaces, con sus plantillas actuales, de responder al reto de lograr definir con precisión la capacidad económica de cada contribuyente, respecto a los tributos locales que gestionan.


Una última reflexión: el análisis propuesto es plenamente aplicable a todo tipo de municipios, puesto que a todos afecta el escenario cambiante descrito. Serán las Diputaciones y las Comunidades Autónomas uniprovinciales las que tendrán que asumir estos retos.


1 comentario:

  1. Muy buena mesa de debate has propuesto, querido Ignacio. Cómo incorporar las nuevas tecnologías, BI y perfiles innovadores en las Administraciones Tributarias. Sabemos que por su impacto, los cambios no son rápidos ni fáciles, lo cual no significa que no se debatan y que no se realicen. Los sistemas tributarios son altamente complejos y multijurisdiccionales, entrelazados con iguales bases imponibles, lo cual los hace aun mas complejos, en relación a medir el real impacto de cambios en algunas de las bases imponibles (al menos en Argentina). Acuerdo totalmente contigo en cuanto a que habiendo tantos datos de cada uno de nosotros en la "nube", reducirnos a una variable para determinar la capacidad tributaria nos estamos perdiendo la oportunidad de repensar un sistema tributario mas flexible y equitativo. Principalmente en economías no tan estables... Abrazo desde Argentina!

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