En el momento actual, es unánime la percepción de que es necesaria una reforma en profundidad de la legislación que regula los tributos locales.
Coincidimos plenamente con esta
visión y la completamos con una idea adicional: la reforma real de las
haciendas locales, estableciendo un modelo eficaz y justo, será la suma de
una buena y nueva normativa junto con una profunda transformación tecnológica
de los Ayuntamientos gestores.
El cambio en las percepciones
de los contribuyentes sobre los tributos locales.
De la misma forma que se necesita
con urgencia un nuevo marco normativo, el proceso integral de reforma de las
haciendas locales dependerá también de un profunda transformación
tecnológica de las instituciones que las gestionan.
Lo que están demandando cada vez
con mayor intensidad los ciudadanos es que los gestores tributarios trabajemos
pensando realmente en las circunstancias concretas de cada contribuyente.
Algunas recientes sentencias, tanto del Tribunal Constitucional como del
Supremo, no son más que el altavoz mediante el que se hacen oír estas demandas,
que trasladan un mensaje claro: no se
trata de negarse a pagar impuestos, sino de hacerlo mediante un sistema
tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad,
por seguir el contenido del artículo 31.3 de la Constitución.
¿Son suficientemente justos, igualitarios y progresivos los tributos municipales?. Sin duda lo parecían en su momento, pero es indudable que esta percepción está cambiando en los ciudadanos, que cada vez adquieren una mayor cultura tributaria, lo que conlleva una mayor exigencia y un mayor nivel de precisión en la gestión tributaria.
Un ejemplo claro de esto lo
tenemos en cómo ha cambiado la percepción de justicia y equidad en el impuesto
municipal sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana,
que todos conocemos como plusvalía. Es este caso, el contribuyente se plantea
preguntas simples que no estaban siendo respondidas coherentemente. Por
ejemplo, si el valor de mercado de mi vivienda no ha subido, o incluso ha
bajado, ¿por qué tengo que pagar por una plusvalía que no se ha producido?. Responder a esta pregunta señalando que el
cálculo se realiza sobre un valor administrativo (el valor catastral) y no
sobre el valor real de las transmisiones, como establecía la Ley de Haciendas
Locales, no hacía más que ratificar que el modelo no estaba funcionando y así
lo están percibiendo los ciudadanos.
Como resultado de esta evolución,
aplicable a otros tributos, el modelo actual de tributos municipales, que
prima la simplicidad en la gestión sobre cualquier otro valor, se muestra
absolutamente insuficiente para tratar las singularidades de cada contribuyente,
y se limita a aplicar principios generales y reglas únicas que, en muchas
ocasiones, pueden ser percibidos como contrarios a la justicia tributaria.
En definitiva, usando una imagen
descriptiva, lo que está ocurriendo es que los ciudadanos nos piden que evolucionemos
desde un modelo de “brocha gorda” y, como tal, simple pero
incapaz de distinguir las singularidades de cada contribuyente facilitándole al
máximo el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, hacia un modelo
de “trazo fino”, que permita una más precisa determinación de la capacidad
económica individual y aporte herramientas para facilitar el cumplimiento, pero
que también será más complejo. Para asumir esta evolución desde la
simplicidad a la complejidad será imprescindible contar con la tecnología
adecuada.
Causas que han motivado el
cambio en la percepción de los contribuyentes sobre la justicia del sistema
tributario local.
Si aceptamos que se ha producido
un cambio en la percepción de los contribuyentes sobre el nivel de justicia del
sistema tributario local, es necesario investigar cuales con las causas que
han motivado este cambio.
Creo que no exagero si afirmo que
la causa principal ha sido el incremento de la cultura tributaria de los
contribuyentes, adquirida fundamentalmente a través de su condición de
declarante en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
A priori cabría deducir que un
impuesto como el de la renta, que genera cuotas personales considerablemente
mayores que las devengadas en muchos tributos municipales, debería generar una
mayor sensación de injusticia o desigualdad. Sin embargo, esto no es así. Y no
lo es por tres razones muy concretas:
-En primer lugar, en la
liquidación del impuesto sobre la renta se contempla multitud de circunstancias
personales que diferencian y singularizan a cada ciudadano. Si diez personas
de las que leen este blog tuvieran exactamente los mismos ingresos pagarían
cada una de ellas en renta una cuota diferente. Y esto es así porque en el
impuesto sobre la renta se contemplan multitud de elementos, como deducciones,
bonificaciones, supuestos de declaración conjunta o individual, etc.., que
determinan tratamientos altamente individualizados.
-En segundo lugar, porque la
construcción de esta declaración se realiza integrando multitud de
información, procedente tanto del contribuyente como de fuentes distintas. De esta forma, la determinación de la
capacidad económica se define con mucha mayor precisión, porque el gestor
tributario conoce y aplica multitud de datos del contribuyente. Existe, en
definitiva, un potente y eficaz sistema de transmisión y comunicación de
datos procedentes de las más diversas fuentes.
-Y en tercer lugar, en el
impuesto sobre la renta no sólo se contemplan multitud de circunstancias
personales y se integra multitud de información, sino que toda esta información
se pone previamente a disposición del ciudadano a través de la figura
del borrador de declaración. Es decir, no sólo hay mucha información, sino
que también se facilita al máximo el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
¿Se dan estas circunstancias en
la gestión de los tributos locales?. Pues no siempre o, al menos, no con la
misma intensidad. Pondré sólo un ejemplo del tributo municipal que más ingresos
genera: el IBI. En este caso, sabemos que todos los ciudadanos que son
propietarios de inmuebles iguales en su edificio pagan lo mismo, sin
posibilidad de distinción sobre su situación económica o familiar, salvo la
bonificación por familia numerosa. Como
consecuencia, cuando se dan casos en los que la capacidad económica concreta no
permite el pago del tributo, hemos de inventar en los Ayuntamientos figuras
para paliar esta situación, como es el caso del mal llamado “IBI social”,
que no es más que una subvención para pagar un tributo, lo cual es una acción
incoherente en sus propios términos.
Pero volvamos al caso del
impuesto sobre la renta para destacar lo que me interesa: de las tres
circunstancias positivas que he descrito, -definición individual de
características, integración de multitud de información, y máxima ayuda para el
cumplimiento de las obligaciones tributarias-, sólo la primera tiene un
componente mayoritariamente jurídico, mientras que el éxito de las otras
dos se debe, fundamentalmente, a una causa no principalmente jurídica, como
lo es la existencia y adecuada utilización de una tecnología diseñada para
gestionar estos retos.
¿Cuándo se produce el cambio
de percepción de los ciudadanos hacia los tributos locales?.
Sin duda, el cambio de percepción
de los ciudadanos respecto a los tributos locales y, con ello, el inicio de la
corriente de oposición a los mismos, es una consecuencia de la crisis del
2008, que produjo un efecto hasta entonces inédito: la bajada
significativa del valor de los inmuebles, -destruyendo el paradigma de que
“la vivienda nunca baja”-, hasta situarse en algunos casos incluso por debajo
del valor catastral (que teóricamente nunca debería superar el 50% del valor de
mercado).
Esta situación rompe el modelo,
porque ya no vale (al menos no siempre) la idea de que el valor catastral
(base del IBI y la Plusvalía) era la referencia como “valor suelo” ( o
valor mínimo) porque se situaba siempre por debajo y a bastante distancia del valor de mercado. A partir de ahí, al
ciudadano le puede interesar más tributar por el valor de mercado que por el
catastral, porque es posible que aquel sea más bajo que este.
La tecnología como pilar del
éxito de los sistemas tributarios justos.
Llegados a este punto creo que es
obligado reconocer que el éxito de un proyecto de transformación en profundidad
del sistema tributario municipal no sólo va a requerir, como antes he citado,
de reformas legales que permitan disipar inseguridades jurídicas, sino también
y en igual medida, de sistemas tecnológicos potentes que faciliten el logro de
un modelo más justo, igualitario y progresivo.
Estos sistemas tecnológicos
avanzados deberían desarrollarse, siguiendo la senda marcada por la Agencia
Tributaria estatal, buscando principalmente dos grandes objetivos:
-En primer lugar, generar
un modelo que permita, por un lado, el acceso e intercambio de información
con fuentes de los más variados orígenes, y por otro, el tratamiento de
esta información sobre un modelo de gestión que garantice la accesibilidad, calidad
y permanente actualización de los datos.
Es evidente que el acceso a la
información de la que ahora disponemos los Ayuntamientos es claramente
mejorable. Es cierto que ya accedemos, en algunos casos con importantes
rigideces, tanto a fuentes externas como Notarías, Registradores, la Agencia Estatal
de Administración Tributaria, la Dirección General de Policía o el Catastro, como
a fuentes propias como el padrón. Pero es igualmente cierto que son múltiples
los conflictos que continuamente hemos de abordar, muchos de los cuales serían
superables con el establecimiento de pasarelas tecnológicas eficaces que no
sólo permitirían una circulación fluida de datos, sino que en gran medida
ayudarían a superar muchas de las desconfianzas que todavía subsisten entre
instituciones.
Por otro lado, deberíamos empezar
a considerar la integración de otras fuentes de información, masivamente usadas
por los ciudadanos, como es el caso de la obtenida de distintas plataformas de internet.
Pero también es imprescindible,
poniendo de manifiesto que las reformas de verdad deberían empezar por
nosotros mismos, puesto que es imprescindible mejorar sustancialmente la
información que genera la propia acción de los servicios municipales. El
mejor ejemplo de ello es la necesaria y urgente mejora que se ha de abordar
para que las áreas de hacienda de los municipios dispongan rápida y eficazmente
de la información que crean los servicios de urbanismo.
-Y en segundo lugar, los
Ayuntamientos debemos desarrollar procedimientos específicos que faciliten
en mucha mayor medida el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales,
aportando al contribuyente toda la información necesaria y permitiendo
formalizar la declaración con acciones tecnológicas muy simples.
Para entender esta idea, propongo
un ejemplo: si los Ayuntamientos contamos con toda la información de
adquisiciones y transmisiones de inmuebles que nos proporcionan notarios y
registradores, ¿qué nos impide generar una especie de borrador del impuesto
de plusvalía que el contribuyente sólo tenga que ratificar, o modificar a su
criterio, al igual que ocurre en el impuesto sobre la renta?. La misma
reflexión podría aplicarse a otros tributos y tasas municipales, no gestionadas
mediante matrícula, en los que todavía
trasladamos al contribuyente la obligación de generar íntegramente su
autoliquidación.
Una cuestión específica que
requerirá soluciones normativas y tecnológicas: la valoración de inmuebles con
fines tributarios.
Existe un tema muy específico del
sistema tributario municipal, que también afecta de lleno a los tributos
cedidos a las Comunidades Autónomas, que se refiere a la cuestión de las
valoraciones inmobiliarias con fines tributarios.
Buena parte del sistema de
ingresos fiscales de los ayuntamientos se basa en tributos de base inmobiliaria.
El IBI y la plusvalía son un buen ejemplo. Los tribunales, a través de un goteo
constante de sentencias, han ido poniendo cada vez un mayor número de trabas
a los procedimientos para la determinación de un valor de un inmueble con
fines fiscales, hasta el punto de que hoy son muchos los autores que consideran
que es incompatible aplicar exigencias propias de una tasación
individualizada a procedimientos tributarios que requieren valorar de forma
masiva multitud de inmuebles.
Las posiciones en este tema se
encuentran muy enfrentadas, siendo evidente que los jueces están exigiendo a
las administraciones en este tema niveles de prestación de servicios que
superan sus capacidades reales, salvo que se decidan a crear un ejército de
funcionarios tasadores, lo cual parece contrario a la eficiencia que es
exigible en toda gestión pública.
En este caso, la solución pasa
también por una doble acción normativa y técnica. La acción normativa se
ha de centrar en definir criterios jurídicos claros, con el rango legal
adecuado, para asegurar la acción de quienes han de ser parte del sistema, ya
sea en su condición de contribuyentes o de funcionarios públicos. En este orden
de cosas, se reabre el debate sobre la necesidad de contar con una
Ley General de Valoraciones como Ley marco que fije una unidad de criterio
en la determinación del valor de los bienes inmuebles equivalente en el ámbito
estatal, autonómico y local. Quienes proponen esta solución sugieren que sus
efectos sobre la seguridad jurídica y sobre la consolidación de las bases
fiscales de las haciendas locales resultarían indiscutibles, al tiempo que
fortalecería a los tributos de base inmobiliaria como eje vertebral de las haciendas
locales.
Reabrir el debate sobre la conveniencia
de una nueva Ley General de Valoraciones ha de llevarnos también a la necesidad
de analizar el papel que ha de desarrollar el Catastro en esta cuestión. En
mi opinión, mantener al Catastro en su posición actual, con una única
vinculación a un IBI que se está demostrando excesivamente rígido e incapaz de
adaptarse a los cambios que hemos descrito, es un error. La evolución necesaria
del Catastro ha de ir orientada a satisfacer la necesidad de disponer de
valores de los inmuebles eficaces para la gestión de todos los tributos (estatales,
regionales y locales). Si no se aprecia este reto, lo que incluye introducir
procesos que garanticen una permanente actualización de los valores
catastrales, adecuadamente relacionados con los de mercado, se está poniendo en
riesgo el uso de estos valores dentro del esquema de tributos locales, incluida
su consideración como base imponible del IBI. Ya lo estamos viendo en el
impuesto de plusvalía, donde los tribunales están determinando que los actuales
valores catastrales, al no ser reflejo del mercado, no son válidos para
determinar la existencia real de incremento patrimonial.
Pero también, junto a las
reformas normativas, cabe desarrollar iniciativas técnicas para mejorar
esta actividad, fundamentalmente a través de herramientas que permitan disponer
de información veraz y confiable de muestras del mercado inmobiliario, poniendo
en relación las mismas con las declaraciones de valores declaradas en las
escrituras, de tal manera que no se consoliden prácticas que favorezcan la
incorporación a las mismas de valores por debajo del precio real de la
operación. Esta potente información, a la vez jurídica y descriptiva del
mercado, deberá ser accesible a través de sistemas que garanticen simultáneamente
un tratamiento individualizado de cada caso y un automatismo eficaz en la
generación de los informes necesarios.
En este sentido cabe desatacar el
informé técnico que está utilizando la Agencia Tributaria del Ayuntamiento
de Madrid que, siguiendo las últimas sentencias, parte de los valores
declarados en las escrituras para calcular sobre ellos el valor del suelo por
aplicación del método residual, comparando al mismo tiempo estos valores de
escritura con los precios de mercado obtenidos del cierre de operaciones reales
realizadas en el mismo periodo de tiempo y en la misma zona. Este informe, que
combina datos de mercado y precios de escritura, se está manifestando como una
potente herramienta técnica para demostrar la existencia o no de plusvalía, a
efectos de este impuesto.
¿Quién y cómo debe proporcionar
esta tecnología?
Llegados a este punto y aceptando
que la transformación tecnológica es igual de necesaria que la normativa, ¿cómo
abordar las necesidades tecnológicas de más de 8.000 municipios españoles, la
mayoría de los cuales no superan los 5.000 habitantes?.
Es evidente que la única
respuesta está en la acción coordinada de los tres niveles de la
Administración pública española, trabajando conjuntamente en dotar a todos
los municipios de la tecnología que les permita aplicar, de una manera adecuada,
estos tributos más justos y equitativos, pero también más complejos de
gestionar.
Hacer Leyes que imponen
transformaciones tecnológicas profundas, sin desarrollar en paralelo
estrategias para acompañar a todas las administraciones en este proceso
dotándolas de músculo técnico y financiero, es un ejercicio con alto riesgo de
fracaso. Lo estamos viendo en la demora constante en la plena aplicación de las
Leyes 39 y 40/2015, que definen un exigente sistema para la plena implantación
de la administración electrónica.
Es evidente que los Fondos
Europeos nos brindan una oportunidad excelente para abordar este proyecto
dentro de su marco. En efecto, el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia presentado a la Comisión Europea por el Gobierno de España
incluye como componente número 28 la “Adaptación del sistema impositivo a la
realidad del siglo XXI”. Considero que no se puede en modo alguno dejar pasar
esta oportunidad para rediseñar técnicamente el sistema de las haciendas
locales de acuerdo con las realidades y necesidades actuales, un sistema que
afecta a completos niveles de poder territorial más cercanos a los ciudadanos:
los municipios, las provincias y, en los archipiélagos, las islas.
En el Ayuntamiento de Madrid no
hemos esperado a estos fondos y, mientras llegan, ya hemos puesto en marcha
un proyecto para lograr una transformación digital completa, proyecto que forma
parte de la estrategia municipal que hemos diseñado y estamos ejecutando para
lograr una administración tributaria más acorde con las exigencias y
necesidades de los ciudadanos.
La respuesta tecnológica del
Ayuntamiento de Madrid: el proyecto de “tributos inteligentes”.
El Plan Estratégico de la Agencia
Tributaria del Ayuntamiento de Madrid contiene, como idea principal, la visión
de una entidad fuertemente tecnológica y conectada, centrada en las
personas. Es decir, que desde el propio núcleo de la transformación que se está
implementando pone como idea base la fortaleza tecnológica y la conexión con
otras entidades, situando al ciudadano en el centro del modelo. Por tanto, es
indudable que creemos en la tecnología como factor de transformación del
sistema tributario local.
No es este el espacio para desarrollar
en toda su integridad el contenido de este Plan Estratégico, en su parte
tecnológica, pero si para desarrollar la
idea de “tributos inteligentes” (Smart taxes).
El concepto de “tributos
inteligentes” (Smart taxes) se basa en aplicar todo el potencial que las
nuevas tecnologías nos ofrecen a la más correcta y eficaz gestión tributaria, para
identificar bien los datos y actividades de los contribuyentes, definir con más
precisión elementos tributarios esenciales (cómo por ejemplo, el valor de los
inmuebles), mejorar la gestión tributaria facilitando al contribuyente el
cumplimiento de sus obligaciones y, finalmente, para servir como herramientas
eficaces de lucha contra el fraude tributario.
De esta forma, podemos definir
los “tributos inteligentes” como el sistema de personas, datos,
infraestructuras y servicios tecnológicos orientados a incrementar la eficacia
en la gestión de los tributos locales, con el doble objetivo de captar los
recursos financieros necesarios para atender las necesidades económicas de la
ciudad y reducir las obligaciones formales de los ciudadanos.
Este proyecto contiene
múltiples acciones, algunas de las cuales ya se han iniciado y otras lo
harán en los próximos meses. Integra una apuesta decidida por las tecnologías
más innovadoras, que ya están demostrando éxitos significativos en la gestión
tributaria de algunos países de nuestro entorno, como es el caso de proyectos
basados en sistemas de analítica avanzada y la Inteligencia Artificial.
Con ello se busca, por un lado, la eficiencia de la gestión de la Agencia
Tributaria de Madrid y, por otro lado, se pone a disposición del ciudadano los
mecanismos digitales necesarios para facilitar el cumplimiento de sus
obligaciones como contribuyente, con lo que se logrará una mejor y más
completa gestión de las matrículas y liquidaciones de los distintos tributos,
con el fin de que nadie que esté obligado al pago deje de hacerlo, tanto si se
debe a defectos en los procedimientos como a tratarse de una situación de
fraude.
En esta misma línea de
refortalecimiento de las capacidades tecnológicas para una más eficaz gestión
de los tributos, en los próximos meses entrarán en producción distintos
proyectos del Laboratorio Tributario (Tax Lab), creado por este equipo
de gobierno, entre los que destacan iniciativas muy específicas para reforzar
la lucha contra el fraude fiscal y la generación de cuadros de mando que
permitan la adopción de medidas inmediatas para mejorar la eficiencia en la
recaudación.
Una de las medidas más llamativas
ya adoptadas, que seguirá desarrollándose en el Laboratorio Tributario, es la robotización
de procedimientos administrativos, de tal manera que lo que antes requería
un seguimiento personal de un empleado público ahora lo realiza una aplicación
informática. Esto incluye desde respuestas a consultas tributarias, hasta
apoyo para la cumplimentación o presentación de liquidaciones y otros
documentos. Ya hemos utilizado esta herramienta durante el confinamiento,
supliendo parcialmente con la misma el cierre obligado de las oficinas de
atención presencial. La experiencia, muy positiva, será desarrollada con mayor
alcance en los próximos meses.
Una última reflexión para cerrar
esta idea. Me parece muy relevante recordar las dimensiones propias que
distinguen a Madrid de otras grandes ciudades españolas. A título de
ejemplo, y refiriéndonos sólo a dos indicadores especialmente relevantes,
Madrid prácticamente duplica a Barcelona, segunda ciudad española, tanto en
número de habitantes (3,3 millones frente a 1,7 millones), como en número de
inmuebles urbanos (2,2 millones, frente a 1,1 millones).
Además, el área metropolitana
cuyo corazón es la ciudad de Madrid es la cuarta más poblada de Europa,
(por detrás de París, Londres y el Ruhr alemán), lo que supone que Madrid ha de
asumir el coste de ofrecer servicios que son utilizados por numerosos
ciudadanos de los municipios limítrofes (en total, 3,5 millones), que no
tributan en la capital.
A título de ejemplo de un
indicador tributario que permite valorar la singularidad de Madrid, en nuestro
presupuesto de ingresos hemos previsto una recaudación por impuesto de
plusvalía de 508 millones de euros, mientras que Barcelona a previsto 157
millones.
Con todos estos datos, es
evidente que a Madrid le toca liderar este proceso de transformación digital al
que me he referido.
