La respuesta al COVID-19 desde las administraciones públicas: Transformando una organización pública de 900 funcionarios en una semana.

En los últimos días han aparecido publicados en distintos canales diversas opiniones poniendo de manifiesto lo adecuado que hubiera sido en los momentos actuales que las Administraciones Públicas dispusieran ya de un modelo completo de gestión plenamente digital, de acuerdo con las exigencias de la legislación en materia de régimen jurídico y procedimiento común, en lugar de haber prorrogado los plazos como se hizo.

En la misma línea, otros autores reflexionan sobre los distintos comportamientos y actitudes de los empleados públicos ante la crisis. Y no me estoy refiriendo aquí a aquellos que están implicados en la primera línea de lucha, - sanitarios, miembros de las fuerzas de seguridad, ejército, etc.-, cuya dedicación y entrega es unánimemente reconocida, sino al resto de los empleados públicos (funcionarios y laborales), que integran este colectivo de más de dos millones y medio de trabajadores que existen en España.

En algunos de estos artículos se detecta un cierto tono de pesimismo, e incluso de reproche, ante la falta de adaptación de las Administraciones a los modelos de gestión digital, y en otros de franca crítica hacia la actitud de determinados empleados públicos, que no están reaccionando ante la situación creada, por distintas causas.

Junto a estas aportaciones, que reflexionan en un plano teórico sobre “lo que debería haber sido”, creo que resulta necesario aportar también información sobre respuesta reales que se están dando desde distintas Administraciones Públicas para garantizar los distintos servicios que se prestan al ciudadano. Se trata de mostrar también “lo que son” estas Administraciones, en este mismo instante de máxima inestabilidad.

La Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid, el día antes al estallido de la crisis.

Como la gran mayoría de las Administraciones Públicas, los más de 900 empleados de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid (en adelante ATM), no estaba preparados para teletrabajar. Casi todos ellos desarrollaban su trabajo con sus equipos de sobremesa, conectados a los distintos sistemas corporativos de gestión tributaria, y apenas existía una docena de ordenadores portátiles en uso. Los funcionarios conocían bien los procesos en los que trabajaban, y peleaban todavía con un número importante de trámites en los que el papel sigue siendo protagonista. 

Por lo demás, estábamos muy orgullosos de que los ciudadanos que acudían a nuestras cinco Oficinas de Atención Integral al Contribuyente, no tuvieran que esperar más de cuatro minutos para ser atendidos, mientras que tan sólo una parte reducida de nuestros servicios podían ser desarrollados en su integridad a través de procedimientos electrónicos.

…y, de repente, todo cambió. Se ordena el desalojo, el cierre de las oficinas de atención presencial, y que nadie retorne al puesto de trabajo al día siguiente. Eso fue, -aunque ya parece algo lejano-, tan sólo hace 16 días. El jueves 12 de marzo.

El Protocolo básico para la organización del teletrabajo en la ATM.

El mismo día del desalojo, y el fin de semana que le siguió, fueron días de pensar y actuar rápido. El mismo lunes 16, la Directora de la Agencia firma el documento titulado “Protocolo básico para la organización del teletrabajo en la ATM”, en cuyas siete páginas se establecen los criterios principales sobre los que la organización debe adaptarse a la nueva situación. Estos criterios se resumen en tres conceptos: Equipar, evaluar, activar.

EQUIPAR significa que todos los funcionarios que han de teletrabajar cuenten con los equipos y medios adecuados, así como la definición de los protocolos básicos de relaciones que han de establecerse para ordenar esta nueva forma de trabajo.

EVALUAR significa analizar los procesos que desarrolla la ATM para identificar cuáles de ellos se pueden ejecutar en modelos no presenciales, describiendo detalladamente el objetivo y los medios necesarios para ello.

ACTIVAR significa poner en marcha los procesos anteriores sobre herramientas de teletrabajo, definiendo calendarios e indicadores para el seguimiento de sus resultados.

Además, el “Protocolo” define una serie de principios rectores sobre los que se construyen las distintas acciones a desarrollar:

-Se inicia de forma inmediata la evaluación de los procesos que pueden desarrollarse en teletrabajo, para poner en marcha los más urgentes a la mayor brevedad posible, y con una previsión de un periodo inicial de actividad de dos meses.

-Se establece como prioritario la implantación de cualquier servicio que puede ser utilizado o recibido por el ciudadano de forma no presencial, empezando por la reconversión de los procedimientos ya existentes a esta modalidad de actuación.

-Siendo imprescindible que todos los empleados de la ATM desarrollen durante este periodo alguna actividad de servicio a los contribuyentes, se desarrollan las acciones necesarias para que todos ellos dispongan de los medios adecuados para ello.

-Y finalmente, se establece un criterio amplio para la asignación de las tareas, de tal manera que todo el personal de la ATM deberá atender cualquiera de las funciones que le sean asignadas, siempre que las mismas se encuentren dentro del ámbito de competencias de la Agencia, y sean acordes con las categorías y capacidades profesionales.

Finalmente, el “Protocolo” fija algunos criterios para el uso de los distintos canales de comunicación entre el personal, fundamentalmente con la intención de ordenar el uso descontrolado e inadecuado de los correos electrónicos.

Equipar.

El mismo jueves 12 se envía a las casas de los funcionarios un primer grupo de 55 equipos. La decisión adoptada de llevar a cada funcionario su equipo de sobremesa no estuvo exenta de críticas. Sin embargo, tal decisión se ha mostrado correcta porque se logra con un rápido proceso de reparto que cada funcionario cuente con su quipo habitual de trabajo.

 

En paralelo, los días anteriores y con una anticipación digna de elogio, se completó por el servicio de Informática del Ayuntamiento de Madrid (IAM), que da soporte tecnológico a la ATM,  la instalación en remoto en todos los equipos de una conexión segura VPN, permitiendo que esos ordenadores puedan acceder con plenas garantías y capacidades a las mismas aplicaciones con las que trabajaban los funcionarios antes de la crisis, y se dotan las primeras licencias para facilitar el trabajo en equipo, y especialmente para el uso de videoconferencia.

Como resultado, el miércoles 18 más de 400 empleados tenían el ordenador en su casa, y con pleno acceso a sus herramientas de trabajo habituales, y en unos pocos días serán varios cientos más. 

La compra, entrega e instalación de ordenadores portátiles, además de extraordinariamente costosa, nunca nos hubiera permitido alcanzar este resultado en tan poco tiempo.

Evaluar y activar.

En paralelo, todas las unidades de la ATM comienzan a evaluar los procesos que pueden desarrollar en modo teletrabajo, y a activar aquellos que pueden implementarse de forma inmediata. Es de destacar cómo las distintas Subdirecciones Generales se suman a este impulso, lo que da lugar a que en pocos días se hayan desarrollado en teletrabajo tareas importantes y se activen distintos procesos de relevancia como, por ejemplo:

-Por los servicios jurídicos se estudian y prepararan para decisión política las primeras medidas fiscales de respuesta a la crisis, incluyendo el análisis de impacto económico sobre los ingresos, y se redactan la modificación de los textos de Ordenanzas que permitirán la aplicación de distintos beneficios fiscales.

-Se publica de una manera más accesible en la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Madrid los procedimientos ya existentes que pueden desarrollarse en modo no presencial https://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Actividad-economica-y-hacienda/Alternativas-a-la-atencion-presencial-en-materia-tributaria/?vgnextfmt=default&vgnextoid=91565a88b7ec0710VgnVCM1000001d4a900aRCRD&vgnextchannel=138d31d3b28fe410VgnVCM1000000b205a0aRCRD&rm=eaef70695d7e0710VgnVCM1000001d4a900aRCRD

 así como un documento con las respuestas a las preguntas más frecuentes que se están generando en este periodo de gran incertidumbre.

-Se recuperan todos los servicios de la Plataforma de Atención no presencial, incluyendo el registro electrónico.

-Se inicia la evaluación de más de cincuenta procesos, de distinta complejidad, en las áreas de Gestión Tributaria, Recaudación, Inspección y Secretaría General, que van a poder ser activados en modo teletrabajo en los próximos días, tras las necesarias adaptaciones.

-Y se definen “procedimientos mixtos” que de manera urgente permitan reconvertir a todo el personal de las oficinas de atención ciudadana en personal capacitado para dar servicios no presenciales, completando con su apoyo y con el uso del correo electrónico y del teléfono los procesos que no pueden ser tramitados íntegramente en formato electrónico. Estos procedimientos mixtos serán de aplicación, por citar un ejemplo, a algunas autoliquidaciones y declaraciones tributarias que sea necesario realizar.

…y esto no ha hecho más que empezar.

El objetivo de estas líneas no es otro que contribuir, mediante una “crónica en caliente”, a difundir las acciones que desde distintas Administraciones públicas se están dando a los graves problemas que ha ocasionado la pandemia del COVID-19. Se trata de informar a los ciudadanos que los funcionarios públicos que tenemos la fortuna de no estar en la primera línea de riesgo, también estamos haciendo esfuerzos importantes para restaurar de la forma más rápida y eficaz posible los servicios que tienen derecho a recibir. 

Es evidente que hay que hacer mucho más. Es necesario explotar al máximo la creatividad y capacidad de innovación de muchos empleados públicos, para dar respuestas inmediatas, sin mermar con ello las garantías jurídicas de los procedimientos. Y recordar, en estos tiempos en los que parece que todo lo resuelve la tecnología, que detrás de un buen servicio público debe haber siempre una auténtica vocación de servicio a la sociedad. No debería olvidarse esto, ahora que se encuentra en exposición pública el Anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE.

Y además, habrá que pensar en positivo, y entender que esta profunda crisis va a ser la gran oportunidad para cambiar, y para que las Administraciones públicas salgan de ella mucho más ricas, potentes y eficaces en el cumplimiento de sus deberes con los ciudadanos.

La necesaria transformación de las administraciones tributarias municipales a través de los datos, el liderazgo y la reforma de la visión.

En entradas anteriores en distintos blogs me he venido refiriendo a la concurrencia de una serie de circunstancias que están determinado, de una manera incuestionable, la necesidad de que las estructuras tributarias locales asuman con urgencia un profundo proceso de transformación.

https://catastreros.blogspot.com/2019/11/las-sentencias-del-tribunal.html

https://elderecho.com/smart-taxes-capacidad-economica-la-tecnologia-puede-ayudar-la-reforma-del-sistema-tributario-municipal

Estas circunstancias pueden agruparse en tres conjuntos de temas que, al sumarse, han hecho temblar todo el esquema de tributación local:

-La primera de estas circunstancias fue la desaparición de un paradigma histórico, según el cual el precio de la vivienda nunca bajaba.  La pasada crisis rompió esta “máxima indiscutible” lo que afectó de pleno a todos los tributos municipales de base inmobiliaria. Así, hemos visto en los últimos tiempos situaciones tan contrarias a las dinámicas tradicionales como revisiones catastrales “a la baja”, o numerosas operaciones inmobiliarias que quedan no sujetas a distintos tributos al ser el precio de la transmisión inferior al de adquisición.

-La segunda de estas circunstancias es la generalización de altas cuotas en los tributos municipales, tanto en los de cobro periódico (IBI), como en los que no reúnen esta condición (plusvalía, ICIO, etc.). Estas cuotas elevadas provocan reacciones contrarias en los sujetos pasivos, que buscan la manera de impugnarlas cuando sienten sus derechos atacados, incluso agitando con éxito la siempre cuestionable bandera de la confiscatoriedad. Este interés creciente es aprovechado por los profesionales de distintos sectores (abogados, gestores, etc.), que contribuyen con sus servicios al incremento de estas reclamaciones.

-Y finalmente, pero en ningún caso menos importantes, han sido las manifestaciones del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, en las que se revisan en profundidad, y con criterios disruptivos, distintos elementos de la tributación local.

La suma de estas tres circunstancias puede resumirse en una idea simple en su definición, pero sumamente compleja en la solución: la maduración de la cultura tributaria en la sociedad española está exigiendo que en los distintos tributos locales se defina con mayor precisión la capacidad económica real de cada contribuyente. O dicho de otra manera, tributos basados en tablas o en presunciones legales de capacidad económica o de rendimientos, se enfrentan a un riesgo más que probable de inconstitucionalidad. Podríamos decir, resumiendo la idea en una imagen,  que existe una corriente imparable que está exigiendo pasar de unos impuestos municipales “de brocha gorda”, a un nuevo modelo de “trazo fino”, mucho más sofisticado, especializado y complejo.

El problema de fondo es que el esquema tradicional de los tributos locales se ha construido sobre un conjunto de figuras técnicamente sencillas buscando la máxima simplicidad en la gestión, al considerarse que muy pocos municipios pueden disponer de unos servicios suficientemente cualificados y dotados para gestionar tributos complejos. Este es el modelo que ha funcionado razonablemente bien hasta que han concurrido las tres circunstancias que he descrito al inicio de este texto, lo que hace que ahora empiece a parecer insostenible, al exigir los tribunales definiciones mucho más precisas de las capacidades económicas de los contribuyentes.

En este escenario resulta imprescindible una transformación en profundidad de las estructuras tributarias de los municipios, dado que el camino contrario –la renuncia de los ciudadanos a la defensa de sus derechos-, es impensable. Esta transformación se ha de producir, fundamentalmente,  con la imprescindible clarificación de la situación normativa actual, en buena medida responsable del alto nivel de inseguridad jurídica que sufren tanto los contribuyentes como quienes nos dedicamos profesionalmente a la gestión de los tributos locales. Pero mientras estas reformas legales se producen, las administraciones tributarias municipales deben iniciar sin demora procesos de transformación, que incidan sobre tres estrategias muy claramente definidas:

-La primera de ellas ha de ser la construcción de un sistema de gestión basado en un modelo real de gobernanza de los datos tributarios. Los tributos locales son hoy, más que nunca, el resultado de un entramado complejo de relaciones construido tanto con agentes externos (Catastro, Tráfico, Notarios y Registradores, etc.), como internos (Urbanismo, Actividades, Padrón de Habitantes, etc.). Además, los propios ciudadanos son proveedores de multitud de información, que han de aportar por distintos canales. En este escenario, desarrollar la estrategia adecuada para la gestión de toda esta información es especialmente crítico, y no sólo por el propio dato, sino porque construir modelos eficientes de gestión del mismo es la manera adecuada de diseñar una estructura plenamente adaptada a las exigencias descritas. Esto es así porque la única forma de identificar adecuadamente capacidades económicas es mediante la gestión inteligente de numerosa información, propia y externa, que sirva para definir correctamente el perfil tributario del sujeto pasivo en relación con el impuesto. 

En la siguiente imagen puede apreciarse, de forma muy resumida,  el esquema de mi propuesta para la construcción de este modelo de gobernanza de datos tributarios, similar en gran medida al modelo utilizado para el conjunto de las Administraciones Públicas:

-La segunda estrategia para la transformación de las administraciones tributarias ha de ser el reconocimiento de que la innovación y la transformación digital no son realmente posibles sin un fuerte liderazgo, que se demuestre, entre otros elementos, en programas de inversión significativos. Transformar requiere de más y mejores medios aplicados no solo a la gestión de la información, como antes se ha descrito, sino también de las capacidades asociadas a la analítica, la evaluación y la construcción de propuestas sobre los datos. Esta exigencia se completa uniendo a los recursos técnicos equipos humanos reforzados, que integren perfiles altamente especializados, ahora muy escasos cuando no completamente ausentes, en las oficinas tributarias municipales. Figuras como un “Chief Data Officer” tributario,  o buenos científicos de datos, son muy necesarias en esta nueva configuración.

-Y, finalmente,  la tercera estrategia, consecuencia de las anteriores surge al constatar que gobernanza de datos e inversión en equipos y personas no serán suficientes sin una importante reforma de la visión que ha de asumir esta nueva administración tributaria, que se ha de manifestar en el diseño de nuevas estructuras, basadas en modelos matriciales, y no en jerarquías. De esta forma, conviene ir olvidándose de las unidades “de informática”, puesto que la tecnología es ya una “commodity” más,  y centrarnos en la definición de unidades orientadas a la  “gestión de la información y la analítica de datos”, puestas al servicio de las unidades gestoras tradicionales (gestión tributaria, recaudación, inspección, etc.), que a su vez han de adaptarse a estos cambios. Es a través de esta nuevas unidades, entendidas como palancas para el cambio, por donde tendrán entrada en las nuevas administraciones tributarias tecnologías asociadas al tratamiento masivo e inteligente de datos, la analítica avanzada, la inteligencia artificial, o la robótica, por referirnos a las ideas más comúnmente citadas. No hemos de olvidar que los grandes Ayuntamientos son los principales generadores de datos entre las administraciones públicas, y que este es un valor que debemos aprovechar creando las capacidades tecnológicas adecuadas para poner en valor tanto esta información como cualquier otra procedente de distintas fuentes, conectadas sobre modelos reales de interoperabilidad. Todo ello debería constituir  la base de los “Laboratorios Tributarios”, cada vez más necesarios en los grandes municipios.

El desarrollo de las propuestas anteriores es imprescindible para pasar de esas administraciones tributarias de “brocha gorda” a las de “trazo fino” a las que antes me referí. Esto es así, porque solo mediante la gestión eficiente de muchos más datos de los ahora gestionados y de su análisis en profundidad, -y la complementación de todo ello con herramientas tan potentes como un GIS tributario, el apoyo de las tecnologías BIM, o el seguimiento adecuado de redes sociales, por citar algunos ejemplos-, podrá avanzarse realmente en la posibilidad de que los municipios sean capaces, con sus plantillas actuales, de responder al reto de lograr definir con precisión la capacidad económica de cada contribuyente, respecto a los tributos locales que gestionan.

Una última reflexión: el análisis propuesto es plenamente aplicable a todo tipo de municipios, puesto que a todos afecta el escenario cambiante descrito. Serán las Diputaciones y las Comunidades Autónomas uniprovinciales las que tendrán que asumir estos retos.