Fit-for-purpose para Catastro: haciendo el Catastro de otra manera.

Es sobradamente conocida la siguiente frase de Albert Einstein:

"Si quieres resultados distintos, no hagas siempre lo mismo".

La cita es oportuna en el momento actual, en el que desde diversas iniciativas surgidas  en distintos países se está planteando de forma contundente la necesidad de hacer el Catastro “de otra manera”.

Como ejemplo de esta tendencia es especialmente valioso el diagnóstico que se realiza de las causas que han provocado el retraso en la implementación de un Catastro moderno en Colombia, que pone de manifiesto cómo los procedimientos tradicionales seguidos hasta la fecha  para la realización del Catastro, especialmente el rural, no han logrado en años los objetivos deseados.

Para romper esta espiral,  en distintos lugares se está  apostando por desarrollar propuestas sustancialmente innovadoras, especialmente en las metodologías aplicables al trabajo de campo, integrando como propia la idea de fit-for-purpose, consistente en aplicar los procedimientos más adecuados para cada propósito específico.

Estas nuevas metodologías buscan lograr una especial agilidad y una alta productividad en la captura de datos en campo, y se decantan por dos tendencias distintas, pero seguramente complementarias.

Las primeras tendencias se apoyan fuertemente en las nuevas tecnologías, y tiene su ejemplo más impactante en los procesos, que ya se desarrollan en distintos entornos, que permiten lograr una buena detección automática de linderos de las parcelas.

Se basa en desarrollar un proceso que permite lograr la automatización total de la delimitación y extracción de parcelas catastrales a partir de la información existente, -como imágenes satelitales, ortofotografías, cartografías catastrales y temáticas, y otras fuentes de información-. Estos antecedentes permiten ahorrar en la posterior edición de geometrías. El desarrollo requiere implementar un algoritmo matemático que tenga en cuenta dos aspectos imprescindibles: por un lado, el desarrollo del proceso mediante una metodología automática de extracción vectorial a partir de los datos ya mencionados y, por otro lado, mediante técnicas mixtas donde se complemente información vectorial y raster, logrando con ello la identificación de los contornos de delimitación catastral y la definición de envolventes que recogen la información geográfica asociada a una misma zona catastral.  Pura geoanalítica.

El segundo grupo de metodologías impulsadas por la idea del fit-for-purpose, se refiere al auge de lo que se viene definiendo como “cartografía social", o procesos de crowsourcing aplicados a la captura de datos catastrales. Esta tendencia, que también se apoya en la aplicación de tecnologías novedosas, puede valorarse en dos ejemplos recientemente puestos en práctica.

El primero de ellos se refiere a la realización de trabajos de levantamiento catastral mediante el uso de drones y la participación ciudadana. Esta metodología consiste en el levantamiento de cartografía catastral a partir de ortofotos capturadas con drones. Se inicia contando con el trabajo de la comunidad, para marcar mediante pintura (puntos visibles) los vértices de los predios que se van a fotografiar. Posteriormente se realizan, mediante el dron la captura de imágenes que permitirán la realización de ortofotografías express de alta resolución.

Dichas imágenes serán sometidas a un proceso de ortorrectificación, utilizando los puntos de apoyo obtenidos previamente por topografía tradicional. Finalmente, se produce la impresión de las ortofotografías con los linderos propuestos, y se realiza un recorrido de campo con la comunidad para definir correcciones sobre ellos.  Según señalan los patrocinadores de esta metodología “se espera que se pueda mapear una media de 35 hectáreas por día, con un error de precisión métrica de 25 cm en (X, Y)”. Puedes saber más del proceso en este enlace:  https://www.youtube.com/watch?v=K78xOW7RbZw&feature=youtu.be

Una segunda metodología, que también busca la definición de linderos mediante procesos de “cartografía social”, puede encontrarse en una experiencia recientemente desarrollada en Colombia, por la Cooperación holandesa.

La imagen es del artículo citado más abajo.

El trabajo a desarrollar consiste en las siguientes operaciones:

-El recorrido se realizará utilizando la ortofotografía del territorio a recorrer, sobre la cual previamente se habrá dibujado una propuesta de los límites de los predios que deberán ser visitados

-Se acompaña a los propietarios, ocupantes o poseedores en un recorrido de campo, con el fin de que ellos mismos puedan identificar los errores existentes en la delimitación de los linderos y proponer la correcciones o rectificaciones oportunas.

-Los ciudadanos, con el apoyo y el equipo técnico adecuado, -básicamente un teléfono móvil conectado por bluetooth a un equipo ligero, tipo el R1 de TRIMBLE-, deberán identificar las coordenadas correctas de los vértices de las parcelas. Los resultados obtenidos serán contrastados con los alcanzados en otros predios mapeados mediante levantamiento tradicional, a efectos de generar un informe comparativo.

En el siguiente documento se describe la experiencia: https://www.researchgate.net/publication/284176876_Light_Mobile_Collection_Tools_for_Land_Administration_-_Proof_of_Concept_from_Colombia

Es indudable que estas metodologías resultan sumamente atractivas por lo que aportan de simplicidad, vinculación de los propietarios con los resultados, alto volumen de captura de información en poco tiempo, y bajos costes. Pero también es cierto que ponen de nuevo sobre la mesa el debate, no por viejo menos crítico, de cuál es la calidad y precisión que estimamos necesaria para generar la información catastral.

El debate está hoy en muchos lugares, como en una Mesa en la que tuve ocasión de participar en el TOP-CART 2016, recientemente celebrado. Nadie quiere renunciar a la calidad y la precisión, pero es cierto que en muchos países la ausencia de financiación adecuada, de equipos humanos suficientes, o de tecnologías disponibles, ha hecho que, finalmente, no se haya logrado implementar un Catastro moderno. Este es el debate. Y a él deberían dedicar la debida atención los profesionales de las ciencias de la tierra y la topografía, porque lo que es indudable es que estas metodologías han venido para quedarse. 

Definición de los principios que enmarcan el nuevo Catastro multipropósito de Colombia en los Acuerdos de Paz.

La firma de los Acuerdos de Paz en la Habana, el pasado 24 de agosto, supone un paso definitivo para la puesta en marcha del proyecto del nuevo Catastro multipropósito colombiano.

Como ya  ocurriera en 1996 en los acuerdos para la paz suscritos en Guatemala, el documento firmado por el gobierno colombiano y las FARC incluyen, dentro del “Punto 1. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”,  criterios muy específicos respecto a lo que debe de ser el nuevo Catastro del país. De la lectura de esta parte del documento se aprecia la voluntad y los principios políticos que se  persiguen con esta operación, que se engarzan directamente con la búsqueda definitiva de la paz, como objetivo final de los Acuerdos.

Este marco concreto definido en los Acuerdos en relación con el Catastro puede dividirse en distintos ámbitos:

ÁMBITO	PRINCIPIOS DEFINIDOS EN LOS ACUERDOS DE PAZ QUE IMPACTAN SOBRE EL MODELO CATASTRAL.
Restitución	Facilitará el establecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento y del  despojo, y la reversión de los efectos del conflicto y del abandono sobre comunidades y  territorios.
	Ayudará al retorno voluntario de mujeres y hombres en situación de desplazamiento.
Regularización de la propiedad	Dará soporte a la implementación de programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra, incluyendo procesos de adjudicación de baldíos.
	Colaborará en la lucha contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra, para lo cual se formalizarán 7 millones de hectáreas.
Registro de la Propiedad	Desarrollará un modelo de plena coordinación con el Registro de la Propiedad.
Protección efectiva del derecho de propiedad	Creará mecanismos ágiles y eficaces de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, que tengan como propósito garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad.
Participación de ciudadanos y comunidades	Garantizará una amplia participación de las comunidades en su elaboración.
	Los asuntos de orden catastral que tengan que ver con las comunidades rurales, contarán con la participación de sus integrantes
Enfoque de género	Integrará medidas específicas que permitan superar los obstáculos que afrontan las mujeres rurales para la formalización de la propiedad.
	Contendrá información desagregada por sexo/género y etnia.
Beneficio e impacto	Deberá beneficiar e impactar al  mayor número de ciudadanos y ciudadanas, con la mayor intensidad y en el menor tiempo posible.
Plazo de ejecución	Deberá realizarse en un plazo máximo de 7 años.
Prioridades	Deberá producir resultados tempranos en las zonas priorizadas, en el marco de lo que acuerden el Gobierno Nacional y las FARC-EP
Impuesto predial	El sistema facilitará que los municipios liquiden, cobren y recauden efectivamente el impuesto predial, dentro del marco de su autonomía.
	Facilitará que los municipios fijen las tarifas del impuesto predial en desarrollo del principio de progresividad.

Como puede apreciarse en los anteriores elementos el modelo focaliza sus objetivos en elementos tradicionales en esta materia, como es la necesidad de avanzar decisivamente en la coordinación plena de Catastro y Registro, pero también incorpora una visión mucho más social, especialmente en dos aspectos:

- integrando en sus modelo de datos información descriptiva de determinadas condiciones de las personas (sexo, etnia, situación de desplazado,…),

- e imponiendo modelos de elaboración del catastro con fuerte participación ciudadana en su elaboración, más allá de la mera publicación de resultados, o “exposición de características”, por usar terminología española.

Todo ello, dentro de la línea de los “catastros sociales” que están apareciendo en diversos lugares, que buscan superar el modelo tradicional en el que el objeto principal se limita al predio o inmueble, y donde los datos que se capturan de propietarios, arrendatarios u ocupantes solo buscan identifica al sujeto pasivo  (titular) del impuesto, sin considerar ninguna otra circunstancia personal (sexo, discapacidad, número de hijos, edad, ..) que influya, de una u otra forma, en su capacidad económica.

En definitiva y como no podía ser de otra forma, el modelo de Catastro definido en los Acuerdos incluye una visión  orientada prioritariamente a la paz, a través de la lucha contra la desigualdad social.

Así lo acaba de manifestar expresamente el Presidente Santos, durante una visita a la ciudad de Barranquilla para firmar el acuerdo de delegación a la ciudad de las funciones de mantenimiento del Catastro, cuando manifestó:

“El catastro multipropósito será clave para impulsar la industria y el comercio, pues, en adelante, la ciudad, podrá conocer, ordenar y planear mejor su territorio y mejorar sus finanzas”.

“Siempre he dicho que la paz es territorial y delegarle el catastro a Barranquilla es un mensaje de paz. El catastro es fundamental para llevar a cabo la reforma de la tierra que el país necesita”.

Puedes ver la noticia en:

http://www.elheraldo.co/local/barranquilla-aumentara-ingresos-por-tributos-en-2-billones-santos-285623

Por fin, datos sobre los resultados del Plan de Regularización catastral en España.

Por fin el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de España ha dado información sobre los resultados globales derivados del Plan de Regularización Catastral, que viene desarrollándose desde 2013 y que tiene por objeto descubrir  y actualizar todas aquellas situaciones en las que los inmuebles no se encontraban adecuadamente descritos en las bases de datos catastrales.

6.331 Ayuntamientos han logrado gracias a este Plan mejorar notablemente sus ingresos por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, también conocido por sus siglas: IBI (equivalente al impuesto predial en muchos países latinoamericanos), puesto que ha permitido descubrir construcciones irregulares que los ciudadanos no habían declarado y por las que deberían pagar los correspondientes impuestos.

Hasta la fecha se han podido regularizar, gracias a la utilización de imágenes obtenidas con satélites y otras fotos aéreas y del trabajo de campo posterior que se ha realizado casi 1,7 millones de edificaciones. La mayor parte de las construcciones irregulares son nuevas construcciones, ampliaciones de viviendas, cerramientos de terrazas, techados de áticos, construcciones suplementarias a la vivienda principal, metros ganados al jardín o al chal, y piscinas que no estaban declaradas.

Fuente: ponencia presentada por Fernando de Aragón, Subdirector General de Valoración de la Dirección General del Catastro de España, en el VIII Simposio Iberoamericano de Catastro,  celebrado por el Comité Permanente del Catastro en  Iberoamérica (CPCI) el pasado año, en Brasilia.

Como consecuencia, y según datos oficiales del Ministerio de Hacienda, el registro de inmuebles de cada municipio se ha incrementado un 3% de media tras finalizar el proceso, lo que ha permitido a los Ayuntamientos recaudar 1.254 millones de euros más por el IBI (1,378 millones US$). Además los Ayuntamientos pueden proceder a liquidar los ingresos no declarados en los últimos cuatro años, con lo que los ingresos totales derivados de este proceso serán finalmente mucho mayores.

Una de las singularidades, y a mi juicio mayores éxitos de este Plan, es que este proceso se autofinancia, ya que los propietarios de los inmuebles regularizados deben pagar una tasa de 60 euros por cada inmueble regularizado. Haciendo una multiplicación simple, el pago de la tasa correspondiente a los 1,7 millones habría supuesto para el Ministerio de Hacienda español  102 millones de euros de ingresos (112 millones US$), con los que se pagaron los trabajos de captura de datos en campo realizados por las empresas colaboradoras que han trabajado en el Plan de Regularización. Por tanto, no fue necesario localizar recursos extraordinarios ni depender de fuentes externas de financiación para cubrir los gastos derivados del Plan. Son los propietarios de los inmuebles que se regularizan los que los pagan.

En entradas anteriores del blog ya se trató este tema (puede verse la del martes 6 de agosto de 2013, titulada “El nuevo procedimiento de regularización catastral, la calidad del dato y la eficiencia en el gasto público”) aunque no ha sido hasta ahora cuando se han publicado datos precisos de sus resultados.

Lo que si indicamos en esas entradas anteriores es algo que ahora destaca también la información publicada, que demuestra que este impuesto es el más importante para las entidades locales españolas. El último dato disponible muestra que la recaudación por este tributo, que se ha duplicado en la última década, supuso ya casi el 40% de los ingresos impositivos de las 8.200 entidades locales españolas. Y se añade una información muy relevante, y que debería ser tenida en consideración en todos aquellos países que enfrentan  situaciones de reducción de su actividad económica y por tanto también de sus ingresos tributarios: el IBI ha sido el único tributo del sistema fiscal español cuya recaudación ha crecido de forma constante durante todos los años, incluso durante los peores momentos de la reciente crisis. Ello se debe a su carácter anticíclico, lo que le convierte en un arma financiera imprescindible para reforzar y estabilizar los sistemas de ingresos de las administraciones municipales.

Y un último dato significativo: en España se han acogido a este Plan de Regularización catastral municipios gobernados por partidos políticos de todas las ideologías existentes, lo cual demuestra su valor instrumental como herramienta para luchar contra el fraude fiscal.

Puedes ver la información ampliada en:

http://economia.elpais.com/economia/2016/07/25/actualidad/1469473131_614152.html

Tres comentarios derivados de la publicación del documento que define la Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano en Colombia (documento CONPES 3859).

Finalmente ha sido publicado el largamente esperado documento elaborado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia, por el que se define el marco para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano en Colombia (Documento CONPES 3859).

 Puedes acceder al documento en el siguiente enlace:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3859_CatastroMultip.pdf

Se trata de un documento de extraordinario valor y de lectura obligatoria para todos aquellos que nos interesamos por la cuestión catastral, especialmente en América Latina, porque reúne no sólo una amplia batería de propuestas realmente sugerentes, sino porque contiene uno de los mejores diagnósticos que conozco de la situación catastral de un país, en este caso de Colombia, desde múltiples puntos de vista: institucional, legal, técnico, cartográfico, etc.

Es seguro que en futuras entradas del blog volveré sobre este documento, y sobre la política y el plan de acción que describe. Por ahora, y como reacción  casi espontanea, me interesa comentar tres temas concretos que me han llamado especialmente la atención:

El primero de ellos es la estimación precisa que se hace del nivel de coordinación real entre catastro y registro. Se incluye en el documento el siguiente texto:

“El sistema catastral colombiano contiene información predial que no coincide con la existente en el registro público de la propiedad, situación que genera una diferencia significativa entre los datos de propietario, nomenclatura, ubicación, área y linderos de los predios en ambos sistemas. Con corte a marzo de 2015, de 3.293.219 predios rurales reportados en el catastro del IGAC, solo el 46% encontraron su pareja en el registro, es decir, lograron asociar la ficha catastral con el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Para las zonas urbanas, de una muestra de 5.167.222 predios reportados en catastro, solo en el 68,2% de los casos fue posible encontrar el mismo predio en el registro.

Ahora bien, al cruzar un mayor número de variables como nomenclatura, nombre e identificación del propietario, entre otras, los porcentajes de interrelación tienden a disminuir. Si adicionalmente se compara la información de área y linderos de los predios rurales del país, algunas estimaciones indican que difícilmente se encontraría coincidencia en más del 2% de los predios.”

Es la primera vez que tengo acceso a un dato tan preciso sobre el nivel real de coordinación entre catastro y registro en Latinoamérica y en España. La cifra final no puede ser más expresiva: se estima que solo el 2% de los predios rurales estaría adecuadamente coordinado. ¿Cuál es la situación en otros países?. ¿Se repite este dato tan negativo?. En todo caso, es evidente que con esta información se pone foco y se cuantifica una situación de descoordinación institucional que resulta absolutamente inasumible. No es de extrañar que el modelo definido en el documento ponga un gran énfasis en superar esta situación, mediante la propuesta de acciones muy concretas que deben sacar a Colombia de esta situación que, como se describe muy bien en el texto, limita de manera significativa la seguridad jurídica, el crecimiento y el desarrollo del país.

La segunda cuestión llamativa es la apuesta del modelo por la creación de la figura de los Reconocedores Prediales , que el propio texto describe como los profesionales técnicamente capacitados para realizar levantamientos catastrales, cumpliendo con todos los estándares del catastro multipropósito. No se lee en la propuesta, aunque se deduce, que estos profesionales tendrán la exclusividad, obtenida a través del reconocimiento público, para el ejercicio de las funciones técnicas asociadas al mantenimiento de la información catastral.

Se percibe en esta iniciativa una fuerte influencia de los colectivos profesionales que ejercen competencias con características similares de exclusividad en otros países. El propio texto cita los casos de Francia, Suiza, Australia, Canadá, Argentina y Uruguay. Por el contrario, se echan de menos algunas reflexiones sobre los efectos del ejercicio en exclusiva de este tipo de funciones sobre la actividad económica general y su impacto sobre los consumidores (ciudadanos), cuestión que ha tenido una enorme repercusión en Europa a través del debate sobre la liberalización de los servicios que se ha establecido mediante la llamada Directiva Bolkestein, de 28 de diciembre de 2006 (Directiva 123/2006/CE), también conocida como Directiva de Servicios. Es destacable que precisamente fueran los colectivos de “geométras expertos” de algunos de los citados países europeos los que manifestasen una fuerte oposición a esta Directiva que, de alguna manera, intenta poner fin a muchos años de ejercicio en exclusiva de estas funciones, en gran medida de interés público.

En el número 164 de la revista Mapping, ya tuve ocasión de expresar mi opinión sobre estas cuestiones, en un artículo titulado ““La figura del Geómetra experto europeo y su posible aplicación al modelo español de seguridad jurídica inmobiliaria”, que puedes encontrar en el siguiente enlace:

http://www.mappinginteractivo.es/images/revistas/REVISTA%20MAPPING%20164/MAPPING%20164.html

De forma resumida, siempre me he manifestado a favor de la libre concurrencia en el ejercicio de este tipo de actividades, en las que debe de primar la alta cualificación profesional, por encima de otras medidas de proteccionismo institucional.  Y en el mismo sentido, siempre he considerado que los profesionales que mejor pueden desempeñar esta función son los que se han formado específicamente en el mundo de la topografía y la geomática.

Por eso me parece una cierta “vuelta al pasado” la creación de esta figura de los Reconocedores Prediales, y con mayor motivo aun en Colombia, único país del ámbito latinoamericano donde existe la titulación universitaria específica de Ingeniero Catastral.

Finalmente, y como tercero de estos primeros comentarios rápidos, debo reconocer el máximo interés que me produce la creación de la Agencia Nacional de Tierras, a quien se encomienda en el documento:

“Diseñar, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Departamento Nacional de Planeación, el Sistema Nacional de Administración de Tierras bajo parámetros de interoperabilidad con otros sistemas de información, tomando como núcleo el catastro multipropósito, según los lineamientos y estándares de este documento”.

La creación de un ente del máximo nivel institucional encargado de todas las cuestiones relacionadas con el territorio siempre me ha parecido una medida acertada de organización pública. Si el territorio es, junto con la población, el principal activo de un país, parece lógico que este activo sea gestionado de una manera integrada y coordinada, con apoyo al máximo nivel.

En Italia surgió hace unos años la “Agenzia Italiana delle Territorio”, encargada entre otras tareas de las funciones catastrales, pero pronto fue absorbida por la “Agenzia delle Entrate” (de ingresos). Más recientemente, en México, se creó la SEDATU (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano), que tiene encomendado el ejercicio de todas las funciones del Gobierno Federal relacionadas con el territorio, pero que, a pesar de la correcta visión, no ababa de poner en marcha ninguno de los grandes proyectos de reforma que necesita el país (entre ellos resulta ya urgente la definición e implementación del modelo nacional de Catastro mexicano, tal y como se hace ahora en Colombia).

Ahora, en Colombia, vemos nacer la Agencia Nacional de Tierras cuya primera tarea será crear su espacio real de actividad, esperemos que cooperando (y no compitiendo) con las demás entidades que ya ejercen competencias en materia de ordenación territorial y catastro en el país.  Estaremos atentos a su evolución y desarrollo.

Colombia inicia el proceso para la creación de su nuevo sistema catastral.

En los pasados días el gobierno colombiano ha iniciado el proceso para la ejecución de un proyecto ambicioso y realmente singular:  el desarrollo durante los próximos ocho años de un modelo de catastro multipropósito, rural y urbano,  que incluirá a todos los territorios del país.

El proceso se ha iniciado con la llamada a presentar Expresiones de Interés por parte de aquellas empresas que estén interesadas en participar en los proyectos piloto que se ejecutarán en tres grupos distintos de municipios, que figuran en la siguiente tabla:

En respuesta a esta llamada 51 empresas o consorcios han manifestado su interés en participar en este proceso, incluyendo muchas de las empresas que pueden acreditar experiencias muy valiosas en el diseño e implantación de proyectos de catastro, especialmente en Latinoamérica.

Puedes ver la lista de las empresas que se han presentado a esta convocatoria en:

https://www.fonade.gov.co/Contratos/Documentos/4892__20160623123633REGISTRO%20EXPRESIONES%20DE%20INTERES%20No%20%201984-215082.pdf

El modelo elegido para la puesta en marcha del proyecto da una gran relevancia a la participación de las empresas consultoras en la definición final del proyecto. Con esta idea, los proyectos piloto que se pondrán en marcha pretenden ser un  “laboratorio” dónde probar las políticas definidas en los documentos descriptivos del modelo conceptual  de catastro multipropósito,  que ha sido definido por las distintas instituciones colombianas que intervienen en el proceso. Como resultado de esta participación, los proyectos piloto harán posible calibrar costos, tiempos y condiciones técnicas (metodológicas y técnicas) que deben ser definitivamente aplicadas cuando se extienda el modelo a todo el país.

Pero junto a este objetivo general, los proyectos piloto deben perseguir también los siguientes objetivos específicos:

 1.- Aplicar los procesos y metodologías de catastro multipropósito diseñados;

2.- Evaluar, comparar y replantear los parámetros del modelo y verificar el cumplimiento de estándares mínimos para el levantamiento predial;

3.- Definir los lineamientos operativos, técnicos, y de costeo, para la expansión del ejercicio;

4.- Validar los esquemas de articulación y concurrencia de actores clave (ej. IGAC, SNR, ANT, actores locales, entre otros), particularmente en el procedimiento de barrido predial masivo,

5.- Aplicar los esquemas de delegación y tercerización de la función catastral,

6.- Aplicar y validar las herramientas y sistemas tecnológicos a ser utilizados en los procedimientos de gestión de información catastral y su interoperabilidad con los sistemas de registro,

7.- Levantar la cartografía básica con fines catastrales en los municipios seleccionados y por último,

8.- Decidir, con base en los resultados obtenidos, cómo y bajo qué condiciones se deberá realizar el escalamiento del ejercicio a nivel nacional.

Una singularidad del proceso que ahora se inicia en Colombia es que probablemente sea el primer país de América Latina, y quizá uno de los primeros del mundo, donde se aplicará el modelo definido por la norma ISO19152 (Land Administration Domain Model). En otra entrada del blog ya tuve ocasión de referirme a esta importante norma:

http://catastreros.blogspot.com.es/2012/11/se-aprueba-la-nueva-norma-iso-para.html

No procede por tanto repetir su contenido, pero si destacar que esta norma consolida la relación entre el elemento físico (parcela) y el derecho, continuando con la tendencia establecida en la Directiva INSPIRE  de la UE, y siguiendo la posición mayoritaria en casi todo el mundo según la cual la parcela catastral es la descripción del ámbito espacial del derecho de propiedad, lo que lleva a la conclusión de que el Catastro ha de ser la base gráfica del Registro de la Propiedad. En este sentido, con el desarrollo de este proyecto Colombia avanzará de una manera decisiva en la solución de una situación impropia de los tiempos actuales, y recurrente en buena parte de América Latina, como lo es la falta de coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad.

La cuestión es especialmente relevante en Colombia, donde precisamente la iniciativa del nuevo modelo catastral va a ser una de las primeras medidas de reforma que se pongan en marcha en aplicación de los Acuerdos de Paz,  dando con ello una respuesta clara a cuestiones  tan criticas como el retorno de la población desplazada por la violencia, o el incremento de los procesos de titulación en  gran parte de las áreas rurales.

Habrá que estar muy atentos a la forma en que se desarrolla este importante proyecto, que ya está sirviendo de modelo para ser replicado en otros países latinoamericanos,  contagiados por la “fiebre catastrera” que se está extendiendo por toda la región.

¿Deberían perfeccionarse algunos “procedimientos de comunicación catastral” con un trámite de confirmación del “borrador de declaración catastral”?.

Ahora que en España estamos metidos en plena campaña de declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, vuelve a aparecer el debate sobre si tiene cabida en el ámbito de las declaraciones catastrales que impliquen alteraciones físicas de los inmuebles una figura equivalente al “borrador” que ya se utiliza desde hace años en los procesos de declaración del Impuesto sobre la Renta.

De forma resumida, el “borrador” de declaración del Impuesto sobre la Renta es un procedimiento seguido por la Agencia Tributaria en el cual se presenta al contribuyente una propuesta de declaración tributaria, elaborada por la propia Agencia con los datos que ya tiene en su poder. El contribuyente valora estos datos y muestra su conformidad o disconformidad con el “borrador”, con lo que se facilita enormemente al ciudadano el cumplimiento de su obligación de declarar. Se trata de un servicio de gran éxito que añade transparencia y seguridad jurídica, al tiempo que facilita al máximo el cumplimiento de la obligación de declarar.

Por lo que respecta a los “procedimientos de comunicación” en el Catastro, en el número 85 de la revista CT-Catastro publicado el pasado mes de abril, se incluye un artículo de Manuel Olleros Lledó, Jefe de Área Técnica y de Coordinación en la Dirección General del Catastro y un “catastrero” de referencia, con el título “El procedimiento de comunicación catastral como medio de actualización del Catastro y de exención de cargas a los ciudadanos”, que da pie a una reflexión sobre esta cuestión. 

En el ámbito catastral la obligación de presentar al Catastro cualquier alteración física o jurídica que se produzca sobre los inmuebles es también una acción que debe formalizarse a través de una declaración tributaria, como se hace en el caso del Impuesto sobre la Renta, declaración que en algunos casos, -especialmente cuando se trata de datos físicos de parcelas y edificios-,  es de una alta complejidad técnica, lo que requiere contar con el asesoramiento de un profesional que obviamente suele percibir una remuneración por ello. Para descargar a los ciudadanos de estas obligaciones formales se pusieron en marcha los distintos “procedimientos de comunicación catastral”.

Mediante los “procedimientos de comunicación catastral” los Notarios, Registradores, Ayuntamientos y otros órganos de las Administraciones Públicas asumen directamente la obligación de declarar al Catastro determinados datos a los que tienen acceso como consecuencia del desarrollo de sus actividades, produciendo esto un efecto de gran importancia: el ciudadano queda exento de presentar la correspondiente declaración al Catastro, puesto que esta obligación es asumida íntegramente por los fedatarios públicos o las administraciones citadas.

A priori no cabe más que valorar de forma muy positiva estos procedimientos, que materializan el objetivo de que el ciudadanos vea reducidas al máximo las obligaciones formales que se derivan de su relación con la Administración tributaria. Además, cabe añadir que estos procedimientos han sido un rotundo éxito y han funcionado con gran eficacia en lo referido a la comunicación de datos de contenido jurídico remitidos por Notarios y Registradores, pero ¿se puede decir lo mismo cuando nos referimos a la comunicación de datos descriptivos de las características físicas de parcelas y edificaciones, o a determinada información procedente de la modificación del planeamiento y la gestión urbanística?.

Los supuestos relativos a cambios en las características físicas o en los usos de las fincas, que pueden ser objeto de un “procedimiento de comunicación” son los siguientes:

Entidad que “comunica”	Datos de carácter físico comunicados
Notarios y Registradores	Segregación, división, agregación o agrupación de los bienes inmuebles, siempre que cumplan con una serie de actuaciones relativas a la constancia de la referencia catastral, exista correspondencia entre los inmuebles objeto de dichas actuaciones y la descripción que figura en el Catastro y se aporte el plano, representado sobre la cartografía catastral, que permita la identificación de esas alteraciones.
	Actos de parcelación.
Ayuntamientos	Datos derivados del otorgamiento de una licencia urbanística referida a la realización de nuevas construcciones, la ampliación, reforma, rehabilitación, demolición o derribo de las construcciones existentes, la modificación de uso o destino de edificios o instalaciones, y los actos de parcelación.
	Las modificaciones de planeamiento que supongan alteraciones en la naturaleza del suelo. Los proyectos de compensación, reparcelación y de urbanización. La ejecución subsidiaria de obras de rehabilitación, demolición o derribo La ocupación directa de los terrenos destinados a dotaciones.
Administraciones públicas	Acciones de concentración parcelaria, deslinde administrativo, expropiación forzosa y actos de planeamiento y gestión urbanísticos que se determinen reglamentariamente.
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente	Información con trascendencia catastral  relativa a los cambios de los cultivos o aprovechamientos de los bienes inmuebles rústicos, de la que tenga conocimiento con motivo de ayudas de la Política Agrícola Común.

Existen importantes diferencias en los “procedimientos de comunicación”, según se trate de datos jurídicos o físicos. Podemos destacar tres:

-Los cambios de tipo jurídico generados en cualquier Notaría o  Registro de la Propiedad dan lugar, en todo caso, a un procedimiento de comunicación. Sin embargo, no ocurre así con los datos físicos. Por ejemplo, sólo en los municipios que voluntariamente se acojan, -mediante Ordenanza Fiscal-,  al procedimiento de comunicación  los sujetos pasivos quedarán exentos de la obligación de declarar, siendo el Ayuntamiento correspondiente el obligado a comunicar al Catastro la declaración oportuna. Es decir, que hay municipios en los que los titulares de una licencia de parcelación no deben comunicar nada al Catastro, mientras que en el municipio limítrofe puede seguir existiendo esta obligación.

-Los datos jurídicos remitidos por Notarios y Registradores acceden automáticamente a la base de datos, una vez superados los controles y procesos de validación establecidos en la Sede Electrónica del Catastro. Sin embargo, en la mayoría de los casos en los que se trata de alteraciones físicas de las parcelas, bien sea por información remitida por los municipios o por Notarios o Registradores, el Catastro debe realizar la validación técnica de la representación gráfica oportuna como trámite previo para que se puedan incorporar los cambios a la cartografía catastral. De no poder llevarse a cabo esta validación, subsistirá el deber de los titulares de presentar la declaración catastral.

-Y finalmente, y esta diferencia es importante, en la mayoría de las alteraciones de contenido jurídico los titulares catastrales tienen un conocimiento y un control más completo de qué tipo de cambios se producen y a quienes afectan, mientras que en muchos caso de cambios de contenido físico este tipo de control es mucho menor. Pensemos en el caso de los proyectos de compensación, reparcelación y de urbanización, o en la ejecución subsidiaria de obras por parte de distintas administraciones, en los que la complejidad técnica de la acción pública difícilmente es entendida y controlada en toda su extensión por ciudadanos no expertos. No ayudan nada en este tema las “tradicionales distancias entre las áreas de urbanismo y hacienda de la esfera local”, como señala el autor en el artículo citado, que en muchos casos contribuya a hacer más difícil  este control de la información que afecta al ciudadano.

No olvidemos a este respecto que el Catastro está obligado a contrastar la certeza de los datos que le suministran mediante un “procedimiento de comunicación”, lo que requeriría una labor de comprobación que no es posible desarrollar materialmente con los medios actuales de los que dispone la institución.

Como consecuencia de lo anterior, en determinadas ocasiones el “procedimiento de comunicación” no cumple adecuadamente con los niveles de seguridad jurídica exigibles, por lo que  empiezan a ser frecuentes Resoluciones de los Tribunales Económico-administrativos Regionales (algunas mencionadas en el artículo citado), en los que se cuestiona el perfeccionamiento y la eficacia de los “procedimientos de comunicación” si no se acredita que el ciudadano ha sido debidamente notificado por la administración “comunicadora” del alcance y contenido de los actos que dan lugar a dicha comunicación. 

Igualmente, se cuestiona en sede judicial la eficacia del “procedimiento de comunicación” cuando los intereses de los ciudadanos quedan dañados por una inadecuada coordinación entre el Catastro y la administración que comunica el dato, tal y como se hace en la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2015, también citada en el artículo, cuando señala que  “la solución no puede ser otra que (el Catastro y no el ciudadano) recabe de la Administración responsable de la alteración los datos, los elementos y las pruebas precisos para que esa discrepancia pueda ser superada y se satisfaga el interés general a que sirve el Catastro”. Como es fácil de entender, la generalización de esta doctrina supondría el fin material del “procedimiento de comunicación”, ante la falta de medios del Catastro para suplir todas las discrepancias que puedan plantearse.

En este escenario no carece de interés plantearse si no sería adecuado completar el “procedimiento de comunicación” (especialmente de datos físicos) mediante una figura equivalente al “borrador de declaración” al que antes nos hemos referido. Un “borrador de declaración catastral” que sería elaborado por las mismas entidades que inician los “procedimientos de comunicación”, pero que tendría un valor añadido respecto a la situación actual: al tener que someterse a un trámite previo de “confirmación del borrador” por el ciudadano se estaría garantizando que, en todo caso, se produce una notificación formal de los datos que luego se remitirán al Catastro, con lo que desaparecerían los supuesto reflejados en las Resoluciones de los Tribunales Económico-administrativos Regionales y en la Sentencia del Tribunal Supremo antes citados.

Si se quiere seguir defendiendo que los datos contenidos en el Catastro deben gozar de la presunción legal de certeza no sólo deberían utilizarse los argumentos normativos que aportan los artículos 3.3 y 16.1 de la Ley reguladora del Catastro, sino que también sería muy positivo demostrar la mayor solvencia posible en términos de seguridad jurídica en todos aquellos procedimientos que dan lugar a la actualización de la información catastral, y esta medida sería una buena prueba de esta voluntad. 

La respuesta de la cartografía catastral ante el reto de la coordinación gráfica con el Registro de la Propiedad.

La Ley 13/2015, que establece el nuevo modelo de coordinación gráfica entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, da un paso largamente demandado para acercar el modelo español al existente en los países donde ambas instituciones están perfectamente coordinadas. Este paso consiste en atribuir a la cartografía catastral  el carácter de base gráfica descriptiva de las fincas en el Registro de la Propiedad, descartando otras cartografías oficiales.  Será la descripción gráfica georreferenciada que aporta el Catastro la herramienta que permitirá completar la identificación y descripción de las fincas registrales. Hasta aquí todo perfecto.

Pero, ¿qué ocurre cuando la cartografía catastral no describe adecuadamente  la realidad?. La propia Ley responde a la pregunta señalando que, en este caso,  los interesados podrán aportar una descripción geográfica georreferenciada alternativa que permita su incorporación posterior al parcelario catastral, actualizando  o rectificando la cartografía catastral.

Veamos un caso que va a ser frecuente y planteémonos algunas cuestiones:  Dos colindantes, a la vista de la inadecuada descripción de sus linderos en el Catastro y en el Registro realizan de mutuo acuerdo un levantamiento topográfico de gran precisión, utilizando los servicios de un profesional, y lo presentan ante el Catastro y ante el Registro para que se corrijan los errores en ambos sistemas. Para responder a esta demanda  la Dirección General del Catastro ofrece un servicio de validación en la Sede Electrónica del Catastro a partir de un GML, mediante el cual se facilita un pdf con las parcelas afectadas, posibles errores de validación y otros datos. Con ello se facilita por medios electrónicos el proceso de validación técnica definido en la Ley 13/2015 y en los apartados 7º de las Resoluciones de 26 y 29 de Octubre de 2015.

Solamente cuando se produzca esta validación, y como consecuencia de ella se actualice de forma adecuada la cartografía catastral,  puede remitirse esta información al Registro para que se integre en su sistema de bases gráficas y pueda el Registrador declarar que la finca se encuentra debidamente coordinada.

Pero, ¿qué ocurre cuando esta validación no puede producirse, porque la propia cartografía catastral contiene deficiencias que impiden que este proceso de integración con la realidad  física pueda consolidarse?. Esto ocurrirá, por ejemplo,  cuando existan solapes o huecos entre los diferentes elementos de la cartografía (parcelas, construcciones, masas, límites,  ejes, etc.), o cuando los límites administrativos no se ajustan bien entre municipios, provincias o comunidades autónomas, o entre suelos rústicos y urbanos. También sucederá cuando la cartografía catastral este desplazada. Además subsisten todavía determinados supuestos en los que la cartografía que no concuerda con la información alfanumérica,  lo que requiere un proceso de subsanación en el Catastro, previamente  a  la validación de la descripción geográfica georreferenciada alternativa aportada.

La existencia de estas patologías en la cartografía catastral, por lo demás bien conocidas  y diagnosticadas, no menoscaba en nada el valor de la reforma. Todo lo contrario. Es precisamente la capacidad y la experiencia acreditada del Catastro en la gestión de cartografía parcelaria la que garantiza que el gran objetivo buscado con la Ley, -lograr finalmente la plena coordinación gráfica entre realidad, Catastro y Registro de la Propiedad- , se cumplirá de manera plenamente satisfactoria.

Ahora bien, es evidente que esta reforma no va a exigir acciones efectivas de reforma sólo al Registro de la Propiedad, rompiendo definitivamente la posición de aislamiento anterior, sino que implica también la puesta en marcha de iniciativas por parte del Catastro para mejorar su cartografía catastral, y sobre todo, para fortalecer y hacer más eficientes  los procesos que aplica para mantener, corregir y difundir  esta valiosísima información.

Para lograr estos objetivos parece necesaria una reflexión en profundidad sobre la situación actual y, sobre todo, sobre los niveles de calidad y servicio que se desea alcanzar. Ello va a exigir actuaciones en tres planos diferentes:

-Deben integrarse en los esquemas de trabajo de la Dirección General del Catastro metodologías y geoprocesos automáticos o semiautomáticos que permitan corregir definitivamente algunas deficiencias crónicas, como es el caso de los desplazamientos o la corrección de límites administrativos antes citados. La alternativa que se aporta en la Resolución de 29 de octubre de 2015 conjunta de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, para el supuesto de que un levantamiento topográfico ponga de manifiesto que la cartografía catastral presenta un desplazamiento o giro no es una solución, sino una acción transitoria que debería tener muy corta vida. Existe ya metodología y experiencia para garantizar buenos resultados con metodologías de depuración semi-automática de este tipo de deficiencias, que permite su corrección definitiva en muy corto espacio de tiempo.

-Deben redefinirse algunos de los procedimientos y formatos actualmente utilizados para el mantenimiento de las bases de datos del Catastro, introduciendo criterios y herramientas de validación previa de la información cartográfica aportada, cuando esta forma parte del expediente, lo cual afecta no sólo a la descripción gráfica del suelo sino también de las construcciones. Esto permitiría facilitar al máximo la participación de los profesionales de la topografía, que desde su actividad privada puede ser aliados valiosos en el mantenimiento de la cartografía, garantizando al tiempo la calidad del dato.

-Y finalmente, debe apostarse decididamente por fortalecer todas las herramientas vinculadas a facilitar los servicios de consulta, localización, certificación y descarga de la cartografía catastral,-incluyendo actualizaciones ágiles y frecuentes-, mejorando además estas capacidades  con la generalización de servicios de transformación de datos, o de provisión de acceso a otros servicios. En definitiva, debe concluirse rápidamente el proceso iniciado para que los servicios cartográficos de la Dirección General del Catastro sean “100% INSPIRE y 100% ELF (European Location Framework)”, porque sólo de esta manera será posible  que la institución recupere posiciones de claro liderazgo en el servicio a los ciudadanos en el ámbito cartográfico, frase que hoy en día se materializa en posibilidades tan concretas como la facilidad para generar apps con dicha información, o para integrarla en otros sistemas o aplicaciones.