¿Datos o infraestructura?: ¿Por dónde empezar un proyecto de modernización catastral?.

Siempre que se ha de afrontar el diseño de un proyecto de reforma catastral es imprescindible revisar los casos que anteriormente se iniciaron en el mismo país o en otros similares, para estudiar los elementos que definieron el éxito o el fracaso de los mismos.

En los últimos veinte años Latinoamérica ha sido una de las regiones en las que se han puesto en marcha algunos de los proyectos de reforma de los catastros más interesantes. Sin embargo, no todos estos proyectos alcanzaron los objetivos deseados. Analizando algunos de estos proyectos fallidos se observa que los motivos que determinaron estos resultados no fueron la falta de acceso a la tecnología necesaria ,-mucha de esta tecnología, sobre todo la generada por empresas de Estados Unidos, puede incluso llegar antes a Latinoamérica que a Europa-, ni tampoco la de profesionales cualificados que puedan participar en el proyecto, -en algunos países de Latinoamérica existen escuelas universitarias que imparten muy buena formación en ciencias de la tierra, y especialmente en Catastro-.

Si no faltaron recursos humanos ni tecnología, ¿qué originó entonces los fracasos detectados?. Como respuesta puede decirse que la carencia que se repite en casi todos estos proyectos es la existencia de déficits notables de infraestructura catastral. Y aquí utilizamos el criterio de “infraestructura” en su sentido más amplio, puesto que dentro de él incluimos:

-      La infraestructura normativa, que incluye el conjunto de normas de distinto rango que definen con precisión qué institución es responsable del Catastro, cuáles son sus competencias y cuales sus métodos de trabajo.

-      La infraestructura institucional, que se refiere al conjunto de recursos materiales (edificios, mobiliario, etc.), humanos y financieros de los que dispone una entidad pública con funciones catastrales, y con la que da cumplimiento a sus obligaciones.

-          Y finalmente, la infraestructura tecnológica, que incluye todos los recursos de hardware y software, especializado y no especializado, que debe de encontrase disponible para hacer frente a la captura, gestión y divulgación de la información catastral, tanto gráfica como alfanumérica.

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En definitiva, y como se resume en la siguiente imagen, un proyecto de reforma catastral bien equilibrado requiere de una plena integración entre infraestructuras y datos, si es que se desea evitar riesgos graves en su desarrollo.

En algunos países latinoamericanos se han puesto en marcha en los últimos años procesos de reforma catastral que han otorgado un gran peso a la captura y actualización de la información catastral, en todos sus aspectos. Así, se han adquirido ortofotografías y modelos digitales del terreno, se ha elaborado cartografía catastral, se han realizado barridos para identificar con precisión linderos y edificaciones, se han capturado fotografías de todos los edificios, o se ha actualizado los datos de titularidad jurídica o del valor catastral de las propiedades.

En algunos casos, estos procesos de captura masiva de información se han realizado previamente a que existiera una infraestructura legal, institucional o tecnológica ya establecida y capaz de recibirla, olvidando una de las reglas básicas de la actividad catastral y que no es otra que el enorme dinamismo de los datos que forma el Catastro, característica me gusta resumir señalando, con humor pero también con rigor, que “nada se mueve más que la propiedad inmueble”. No es infrecuente encontrar proyectos en los que las ortofotografías realizadas, las nuevas cartografías o los datos jurídicos levantados se quedan obsoletos y pierden buena parte de su valor en unos pocos años, porque no se integraron dentro de un sistema que garantizase la actualización permanente de esa información. Como consecuencia, algunos años después es necesario rehacer el trabajo realizado al comprobarse que los datos se han quedado desfasados.

En definitiva, es como si se hubieran adquirido los aviones antes de hacer el aeropuerto desde donde deben operar, o como si se suministran los materiales para construir un edificio antes de de que el arquitecto realice el proyecto.

En algunos proyectos recientes la necesidad de desarrollar la modernización del Catastro en un periodo de tiempo limitado obliga a las autoridades responsables a definir un modelo en el que se ejecutan simultáneamente la construcción de la infraestructura y la captura de datos. En estos casos, es imprescindible desarrollar una planificación del proyecto de gran precisión, que garantice que el dato capturado no queda “flotando” porque no se ha desarrollado todavía el sistema que debe acogerlo.

Mayor problema es el caso en el que el conflicto entre instituciones desorienta un proyecto inicialmente bien planteado, pero que se ve desviado en su ejecución. Este parece ser el caso de Colombia en la actualidad.

En una reciente presentación de Mauricio Iregui, Subdirector Finanzas Públicas Territoriales del Departamento Nacional de Planeación (puedes encontrarla en el siguiente enlace:)

http://fig717.net/wp-content/uploads/2017/12/4_Mauricio-Iregui.pdf

se indica que, en el momento actual, la implementación del proyecto de catastro multipropósito en Colombia viene marcada por el desarrollo previo de seis cambios estructurales y críticos, que se describen en la siguiente imagen:

Sin embargo, los puntos 3 (reforma institucional) y 4 (Ley Catastral), -situados plenamente dentro de lo definíamos en los párrafos anteriores como infraestructuras institucional y normativa-, se encuentran pendientes de resolución, cuando deberían preceder a los proyectos piloto ya en ejecución destinados a la captura masiva de información. Será compromiso del nuevo Gobierno surgido tras las próximas elecciones aprobar el ahora paralizado Proyecto de Ley por el cual se regula el Sistema Nacional Catastral Multipropósito, lo cual supondrá no sólo la plena cobertura jurídica del modelo, sino también la resolución definitiva de cuál será la institución que finalmente lidere las competencias en materia catastral en Colombia.

Retomando la reflexión inicial, no parece adecuado desarrollar importantes proyectos de “barrido predial” orientados a la captura masiva de información, como se está haciendo por parte de algunas instituciones colombianas, sin la existencia previa de una fuerte institución catastral que lidere el proceso, y sea la base de las infraestructuras normativas, institucional y tecnológica que todavía están por definir en el modelo catastral.

Parece conveniente sugerir que Colombia debería resolver los conflictos institucionales y legales que han surgido alrededor del proyecto de nuevo Catastro multipropósito, y dotarse de la adecuada infraestructura legal, institucional y tecnológica, antes de seguir desarrollado proyectos de captura masiva de información.

Los cuatro pilares básicos de la seguridad en el Catastro.

En las pasadas fechas he tenido la oportunidad de desarrollar un trabajo de consultoría sobre los procedimientos aplicados en el Catastro de un municipio latinoamericano.

Aunque el alcance del trabajo se refirió a distintos componentes de la actividad, me resultó especialmente interesante la revisión de las cuestiones relacionadas con la seguridad de los datos y de los procedimientos utilizados. De este trabajo nace esta entrada al blog, centrada en las que son, a mi juicio, las cuatro condiciones básicas que debe reunir un sistema de gestión catastral para que pueda considerarse que incluye un nivel mínimo de seguridad, y en consecuencia, que dispone de un modelo confiable y transparente. Alguna de ellas puede parecer obvia, sin embargo todavía se encuentran organizaciones donde no se cumplen.

1ª condición: Sólo se cambian los datos cuando existe un expediente que respalde el cambio:

No puede reconocerse un mínimo nivel de seguridad en un sistema catastral cuando este permite que se realice cualquier tipo de cambio en la base de datos sin que exista el respaldo previo y específico de un expediente de alteración. Por tanto, y como consecuencia, no existe seguridad catastral si no existe un adecuado sistema de gestión catastral que incluya los distintos procedimientos para efectuar los cambios (según sean estos jurídicos, físicos, cartográficos, etc.).

Sólo mediante un sistema de gestión catastral es posible garantizar la trazabilidad y el linaje de los datos que forman el Catastro, conocer su origen y justificación jurídica y, sobre todo, conocer qué ciudadanos y funcionarios participaron en el proceso de su inscripción o  de su modificación.

2ª condición: No debe existir relación directa entre el personal operativo que actualiza la base de datos y los contribuyentes:

Buena parte de las situaciones que generan falta de credibilidad en los datos catastrales se generan a partir de la presión directa que reciben los funcionarios que atienden directamente a los ciudadanos. Estas presiones son la causa en algunas instituciones catastrales latinoamericanas de elevados niveles de riesgo sobre la seguridad y transparencia de los procedimientos, siendo el menos grave de estos comportamientos el acortamiento injustificado de determinados plazos, o el otorgar prevalencia en la tramitación de unos expedientes sobre otros.

La mejor manera de evitar este tipo de comportamientos, que muy frecuentemente pueden clasificarse como delictivos, consiste en separar radicalmente las funciones de atención al público, de las específicas de conservación de la bases de datos.  Ayuda de una manera importante a mejorar la transparencia implantar modelos eficaces de gobierno electrónico, que evitan buena parte de la presión física que acompaña a la atención presencial, y permiten identificar quién actúa y cuando lo hace, en cada una de las fases del procedimiento.

Además, resulta especialmente valioso identificar expresamente a los profesionales que participan en la generación de la información, para hacerles también responsables  en origen de los datos que aportan sus clientes al Catastro. Por ejemplo,  quien debe aportar los datos,- y responsabilizarse de los mismos-, de una compraventa realizada en escritura pública debe ser el Notario que la otorgó, de la misma manera que el agrimensor o topógrafo debe responsabilizarse de los datos del levantamiento cartográfico que realice. La actitud vigilante de sus asociaciones profesionales, exigiendo a sus asociados un comportamiento profesional acorde con su actividad, aporta un valioso nivel adicional de seguridad a los datos que finalmente se integrarán en la base de datos del Catastro.

3ª condición: La asignación de los valores catastrales se realiza mediante procesos automatizados y reglados:

Si la asignación del valor catastral forma parte de las funciones que desarrolla la autoridad responsable de la gestión del Catastro, sólo puede entenderse que se dan unas condiciones mínimas de seguridad en la asignación de ese valor si se cumplen dos condiciones:

-Los datos que se usan para determinar el valor catastral (superficies, usos, categorías, estado de conservación,…), deben de basarse en información objetiva y han de constar en la base de datos del Catastro previamente a la realización del proceso de valoración.

-Todos los criterios utilizados para la determinación del valor, así como las fórmulas aplicadas, deben de estar previamente definidas y publicada en una norma dotada del rango legal adecuado. Es definitiva, debe existir un sistema de valoración catastral reglado y soportado jurídicamente. Es especialmente valioso contar además con un sistema automatizado de valoración catastral, que evite cualquier opción de aplicación subjetiva de la norma, y permita en todo momento conocer cómo se desarrolló el procedimiento de asignación del valor catastral.

En relación con esta condición, deberían revisarse los procesos que siguen determinados valoradores o tasadores independientes en algunos países, para garantizar que su trabajo cumple estrictamente los criterios de profesionalidad y objetividad requeridos, cuando su trabajo incide de alguna manera sobre la valoración catastral.

4ª condición: La gestión catastral y la gestión del impuesto predial se encuentran plenamente conectadas:

Finalmente, cuando los datos o el valor catastral se encuentran conectados con los impuestos prediales o sobre bienes inmuebles, sólo se puede garantizar una mínima seguridad en los procedimientos cuando gestión catastral y gestión tributaria se encuentran plenamente conectadas e interrelacionadas.

El uso fiscal de los datos catastrales aporta un nivel adicional para asegurar el mantenimiento de los datos catastrales, puesto que al menos una vez al año han de ser revisados y utilizados para definir la cuota del impuesto. Pero para que esta ventaja aporte todos sus valores, en ningún caso es aceptable generar las cuentas o documentos de cobro sin la previa alteración de los datos catastrales.

Como en los casos anteriores, la implantación de sistemas informáticos para la gestión eficaz del impuesto predial es de gran ayuda para alcanzar los objetivos deseados. En este caso, la solución que me parece tecnológicamente más oportuna es que esta herramienta de gestión del impuesto se incluya como un subsistema dentro del sistema general de gestión catastral existente.

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La existencia de las cuatro condiciones anteriores no garantiza que una determinada institución catastral disponga de un modelo plenamente seguro. Pero lo que sí parece claro es que la no existencia de alguna de ellas abre importantes brechas de seguridad, que deberían ser subsanadas de manera inmediata por las autoridades responsables del Catastro.

A la vista de los procedimientos que todavía subsisten en algunos catastros nacionales y territoriales parece necesario insistir en que algunas instituciones catastrales latinoamericanas deberían prestar una mayor atención a la mejora del nivel de seguridad en los procesos de conservación de los datos.

BIM + Catastro: ¿es ya la hora del Catastro 3D en España?.

La Directiva 2014/24/UE insta a los países miembros de la Unión Europea a implementar la metodología BIM (Building Information Modelling) en todos los proyectos constructivos de financiación pública. Como consecuencia de esta obligación, el Gobierno ha anunciado que la metodología BIM será obligatoria para licitaciones de edificación a partir de diciembre de 2018. Y todo hace prever que en los próximos años esta obligación se extenderá a la totalidad de las acciones de edificación y rehabilitación, tanto públicas como privadas.

BIM, o el Modelado de Información para la Edificación, es una representación digital de las características físicas y funcionales de un edificio, que permite además intercambiar información a lo largo de su ciclo de vida. Su objetivo es centralizar toda la información del proyecto en un modelo de información digital creado por todos sus agentes.

BIM no es un software, sino una forma de trabajo integrada que se apoya en diferentes aplicaciones de diseño y modelado ya existentes, garantizando que la información que se obtiene de ellas está conectada entre sí, lo que permite su actualización en tiempo real.

Esta metodología integra las 3 dimensiones del edificio interconectadas entre ellas, al tiempo que genera de forma automática toda la documentación del proyecto: diseño, cálculo, materiales, presupuestos, planificación, estructuras, etc. Además, BIM va más allá de las fases de diseño y ejecución, extendiéndose a lo largo del ciclo de vida del edificio, permitiendo obtener fácilmente información sobre su evolución tanto en sus aspectos funcionales (estado de conservación, etc.), como económicos (costes de operación, mantenimiento, etc.).

En definitiva, y como se resume en la siguiente imagen, BIM aparece como una extraordinaria fuente de suministro de datos para el Catastro:

La cuestión del 3D en Catastro no es en absoluto nueva, aunque sí parece que está evolucionando de forma significativa en fechas recientes debido a los cambios considerables que se están produciendo en las herramientas tecnológicas disponibles para el tratamiento de datos de suelo y edificios. Como prueba del interés del Catastro, recomiendo estudiar esta presentación de José Miguel Olivares, Amalia Velasco y Luis Virgos, donde se analiza claramente el alcance del proceso de análisis que se viene haciendo en la Dirección General, y la oferta disponible de este tipo de datos en la actualidad:

http://www.idee.es/resources/presentaciones/JIIDE12/miercoles/B5.Presentacionl.pdf

Como se indica en la presentación, el Catastro necesita “información dentro del edificio, la distribución de cada propiedad, las áreas comunes,….”. Para tratar esta información se creó el formato FXCC, donde se representa cada planta y, dentro de cada una, las distintas unidades susceptibles de ser objeto de propiedad independiente (viviendas, oficinas,…). FXCC también contiene fotos de la fachada.

Avanzando en esta línea, la Dirección General del Catastro ha desarrollado un modelo para representar edificios en 3D en formato KML, pero estos modelos no se almacenan en la base de datos del Catastro, sino que se generan en tiempo real en base a la información vectorial de los objetos.

Sin embargo, la Directiva INSPIRE, en cuyo Anexo 3 están incluidos los edificios, es mucho más exigente respecto a la puesta a disposición a los ciudadanos de la información de los edificios por parte de los catastros europeos.  La propia Dirección General del Catastro español participa activamente en el Grupo de Trabajo Temático de Edificios, que está definiendo los criterios técnicos para la plena aplicación de la Directiva en relación con estos objetos, llegando a la conclusión, como se señala en la misma presentación, que con el actual modelo utilizado existen dificultades importantes para ofrecer los datos de los edificios en 3D adaptados a INSPIRE.

En concreto, se señala que para poder ofrecer los datos de cada una de las unidades (viviendas, oficinas, locales, etc.) existentes dentro de un inmueble atendiendo a los requerimientos de INSPIRE, tendría que generarse la geometría en 3D de cada una de estas unidades, así como asignar un identificador único para cada unidad.

Además, una de las consecuencias importantes de esta limitación es que con la situación actual el Catastro no puede ofrecer a los ciudadanos toda la información de la que dispone.

A toda esta situación se suma el hecho de que los actuales modelos de captura automática de datos, a través de los formatos electrónicos de presentación de Declaraciones de alta o modificación de edificios en el Catastro, no están preparados para recibir y validar la información necesaria para mantener, actualizar y distribuir una buena información 3D de cada uno de los edificios existentes en España.

En este escenario, y en apoyo de los importantes trabajos que se están ejecutando en la Dirección General del Catastro, es donde BIM puede aportar la metodología disruptiva que permita el desarrollo e implantación de un auténtico modelo 3D de los edificios recogidos en su base de datos.

La integración con BIM debería permitir alcanzar, al menos, tres objetivos:

-Obtener directamente toda la información física, jurídica y económica de cada edificio construido o reformado, para actualizar automáticamente las bases de datos del Catastro, a nivel de cada unidad diferenciada existente dentro del edificio.

-Generar modelos que permitan avanzar significativamente respecto a los ahora utilizados para definir indicadores económicos (valores), y muy especialmente en lo relativo a los costes de construcción, todavía basados en criterios no objetivables.

-Y finalmente, aunque en absoluto en último lugar,  BIM permitiría obtener automáticamente la geometría en 3D de cada una de estas unidades, necesaria para la plena implantación del modelo INSPIRE.

En definitiva, debería considerarse la posible utilización de  BIM como una metodología eficaz para mejorar el actual modelo catastral español, logrando con ello un salto cualitativo realmente importante no sólo en lo que respecta al dato, sino también en la integración dentro del “ecosistema” catastral de todos aquellos futuros usuarios de BIM.

Finalmente, a través de BIM podemos imaginar la apertura del Catastro hacia otras funcionalidades que están ya siendo demandadas desde la sociedad, como por ejemplo el desarrollo de modelos de “catastros verdes”, puesto que nos permitiría saber el impacto energético de cada uno de los materiales que componen la obra y generar automáticamente sistemas fiables de certificación energética, tal y como ya comentamos en otra entrada del blog titulada  “La información catastral y la eficiencia energética de las edificaciones”, que puedes encontrar en el siguiente enlace:

http://catastreros.blogspot.com.es/2013/08/la-informacion-catastral-y-la.html

Finaliza el plazo para adaptar datos y servicios geográficos a INSPIRE: un gran éxito del Catastro español.

El jueves 23 del presente mes de noviembre concluye el plazo fijado en la Directiva INSPIRE, aprobada en marzo de 2007, en el cual deben de encontrarse plenamente adaptados a la norma y conforme al modelo de interoperabilidad previsto, todos los data sets y los servicios geográficos disponibles en los estados miembros que estén incluidos dentro de los Anexos I, -que incluye las parcelas catastrales-, y II de la Directiva.

En muchas de las presentaciones realizadas en las Jornadas Ibéricas de Infraestructuras de Datos Espaciales, celebradas la pasada semana en Lisboa,  http://www.dgterritorio.pt/jiide2017/ , ha sido muy evidente el peso de esta fecha sobre las actividades y los responsables de los distintos conjuntos de datos y servicios geográficos públicos de España y Portugal incluidos en los citados Anexos.

Como ocurre siempre que se alcanza una fecha concreta en la que las instituciones públicas son evaluadas de una u otra forma, la posición de sus representantes varía en función de los resultados alcanzados. En este reparto de objetivos alcanzados o pendientes no es mi intención citar a las instituciones que no han logrado alcanzarlos, ni tampoco a los que lo han hecho, aunque para estas últimas vaya por delante mi felicitación. Pero si me parece necesario y relevante destacar la importante posición alcanzada por la Dirección General del Catastro español en esta “carrera”, en la que no sólo ha cumplido los requerimientos exigidos en la Directiva, sino que lo ha hecho de manera especialmente brillante.

El resultado ahora alcanzado no es sólo consecuencia de disponer de una magnífica base de datos catastral, abierta, gratuita y orientada a satisfacer las necesidades de la sociedad, sino también de haber estado desde el inicio en el sitio adecuado y en el momento oportuno, creando opinión y contribuyendo desde el principio a la definición de los modelos. Y siempre basándose en un trabajo constante y de gran nivel técnico.

Se pueden citar dos hitos concretos que demuestran esta posición proactiva del Catastro español:

-En el "Primer Congreso sobre el Catastro en la Unión Europea", celebrado en mayo de 2002 dentro de la Presidencia Española de la U.E., se propone la constitución del "Comité Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea" (PCC). El 14 de octubre del mismo año  los representantes de los catastros de los quince Estados miembros, reunidos en Ispra (Italia), acordaron constituir formalmente el PCC.

Desde su origen, se define como uno de los objetivos prioritarios del Comité “estudiar y sugerir a los órganos de la Unión Europea propuestas coordinadas respecto a las distintas cuestiones que puedan afectar a las bases de datos de información territorial. Esta función será especialmente importante cuando el objeto de debate sean iniciativas de normas europeas de futura aprobación”.

-En octubre de 2005, durante el desarrollo de una sesión de trabajo en la sede del Ordnance Survey, en Shouthampton, se acuerda que el PCC proponga durante el proceso de elaboración de la Directiva INSPIRE, -a iniciativa de la Dirección General del Catastro de España-, que el conjunto de datos de Parcelas Catastrales pase del Anexo II al Anexo I, como finalmente sucedió. Con ello se logró situar al Catastro en el máximo nivel de interés, desde el punto de vista de los objetivos de INSPIRE.

Desde entonces, y hasta la actualidad, funcionarios altamente cualificados de la Dirección General del Catastro de España han participado activamente tanto en la fase previa como en las posteriores a la aprobación de la Directiva, incluyendo destacadas intervenciones en la redacción de los distintos documentos de especificaciones técnicas. Y además, han ido aplicando estas especificaciones al propio sistema catastral vigente sin esperar a la fecha final, demostrando una alta capacidad técnica y una constancia encomiables.

Todo ese esfuerzo de años se ve ahora recompensado con la plena adaptación del modelo español a la Directiva, por lo que es de justicia felicitar al Catastro español por alcanzar los difíciles niveles de servicio que exige INSPIRE. Especialmente a aquellos funcionarios a los que hay que ha de reconocerse su trabajo de una manera personal, valorando expresamente su compromiso y dedicación. Es gracias a ellos que, en un reciente artículo publicado por la revista italiana GEOMEDIA, puede leerse esta información:

“El punto de partida para ello fue la buena experiencia de la Dirección General de Catastro, la primera organización en Europa en ofrecer acceso gratuito a la información catastral basada en el cumplimiento de los requisitos de la Directiva INSPIRE y la Ley Española de Acceso Electrónico de los Ciudadano a los Servicios Públicos”.

Puedes acceder a todo el artículo en el siguiente enlace:

https://rivistageomedia.it/2017100510748/dati-geografici/particelle-catastali-unita-amministrative-e-indirizzi-in-conformita-ai-modelli-inspire-il-buon-esempio-arriva-dalla-spagna

Location Intelligence y Catastro.

La Location Intelligence, o Inteligencia de la Localización (LI), es una disciplina que permite convertir los datos geográficos en resultados para el desarrollo útil de todo tipo de actividades,  a través del enriquecimiento de datos, la visualización y el análisis iterativo de información.

Se distingue de las herramientas tradicionales en que supera su visión, creando un campo de intersección en el que se desarrollan conjuntamente herramientas de BI, de análisis geoespacial , y de mera visualización de datos, tal y como se resume en la siguiente imagen:

Desde esta aproximación, y trasladado al ámbito de las tecnologías de la información, la inteligencia de la localización se situaría en el cuadrante superior derecho de una matriz cuyos ejes fueran, por un lado,  la naturaleza de los datos, -geográficos o no geográficos-, y por el otro el nivel de agregación de los datos, lo que permitiría definir cuatro escenarios diferenciados, como se describe en la siguiente imagen:

Puedes ver más información sobre la inteligencia de la localización y su impacto en los siguientes enlaces:

 https://carto.com/state-of-location-intelligence-2018/

http://go.carto.com/get-location-intelligence-for-dummies?gclid=EAIaIQobChMIo4CBx6r11gIVir_tCh2AEQdhEAAYASAAEgKx-PD_BwE

¿Cómo afecta a las instituciones catastrales esta forma de entender la información geográfica?, o en sentido contrario, ¿cómo colabora el Catastro en el desarrollo de la Inteligencia de la Localización?.

Es obvio que, como información geográfica de precisión y calidad, el Catastro aporta datos básicos cartográficos y alfanuméricos que resultan imprescindibles para la realización de cualquier proceso de Inteligencia de la Localización. Por su granularidad,- asociando cada dato a nivel de parcela, o incluso vivienda-, es la información geográfica  óptima para realizar cualquier análisis, porque para cada inmueble definido en el Catastro puede asociarse una familia, en el caso de un vivienda, un negocio o actividad económica, en el caso de los locales comerciales. De esta forma, si estoy haciendo análisis sobre hábitos de consumo familiares, por citar un ejemplo, la información catastral me permitirá un análisis más preciso, puesto que podré asociar esta información con otros datos relevantes como la superficie de la vivienda, su fecha de construcción, su valor, etc. . Por tanto, es la información óptima sobre la que realizar estudios de naturaleza censal, superando definitivamente  los análisis estadísticos que se han venido realizando en épocas anteriores.

Ahora bien, ¿es esta función de mero  suministrador de información suficiente desde el punto de vista del futuro desarrollo de las instituciones Catastrales?. ¿O debería también el Catastro trabajar directamente sobre esta información ofreciendo nuevos productos o servicios construidos a partir de la agregación y el enriquecimiento de la información catastral?.

Para responder a esta pregunta conviene echar un vistazo a lo que ocurre alrededor, para comprobar que es ya una tendencia generalizada y en expansión el desarrollo de nuevos servicios por  los grandes productores de información del sector privado, construidos sobre el análisis y la puesta  en valor sus propios datos.

Empresas del sector bancario, como el BBVA, -a través de BBVA-Data  https://www.bbvadata.com/es/  -, o del sector de las telecomunicaciones, como Telefónica  -a través de LUCA  https://www.luca-d3.com/   -, han entendido perfectamente el gran valor que aporta a su actividad ofrecer servicios a terceros  basados en su propia información. Es muy descriptiva de esta tendencia la siguiente frase, obtenida de la web de LUCA:  “Conocer y liberar el valor que tienen nuestros datos significa tener más visión, actuar de manera más inteligente y abrir nuevas oportunidades”.

En mi opinión las instituciones catastrales deberían “abrir nuevas oportunidades” basadas en la valiosa información que gestionan, lo que tendría que manifestarse en forma de nuevos y mejores servicios a los ciudadanos.  Esta actitud debería además sumarse a la vocación de los Catastros de ofrecer a ciudadanos y empresas no sólo información, sino también herramientas sencillas para que estos mismos ciudadanos pudieran desarrollar sus propios proyectos basados en estos datos, tal y como comenté en una anterior entrada  del blog en la que me referí al papel relevante que están alcanzando los GeoHubs en distintas instituciones públicas responsables de la creación y difusión de datos geográficos.

http://catastreros.blogspot.com.es/2017/05/proximos-pasos-de-los-catastros-en-sus.html

Como consecuencia, un escenario ideal de los Catastros del futuro debería ser una tríada  de servicios basada en tres pilares bien diferenciados:

-La mera difusión de su información, tal y como ya hacen actualmente,

-La oferta directa de nuevos productos y servicios basados en esta misma información.

-Y finalmente, la puesta a disposición de herramientas simples para que los propios ciudadanos  y empresas pudieran crear productos y servicios de valor añadido, a partir de la información catastral.

Obviamente, la propuesta implica una transformación en profundidad de la forma en que se gestionan en la actualidad algunas instituciones catastrales, lo que nos llevaría a una reflexión en profundidad sobre cómo la transformación digital, -o la evolución digital, para aquellas que ya vivieron un primer proceso-, se presenta como una auténtica necesidad en muchos países. Pero esto ya será objeto de otra entrada. 

La “tormenta perfecta” del Catastro brasileño.

 (o por qué Brasil necesita con urgencia una estrategia nacional de Catastro)

Brasil es uno de los más claros ejemplos  de desarrollo limitado por debilidades institucionales estructurales. A un crecimiento económico excepcional, ralentizado en 2011,  le siguió la recesión en 2015. Los Juegos Olímpicos de 2016 no sólo no impulsaron el crecimiento, sino que el Estado de Río se endeudó hasta rozar la quiebra, como también ocurrió en otros Estados.

Como respuesta el actual Presidente Michel Temer activó un plan de reajuste presupuestario basado en recetas ya aplicadas en otros países: límite al aumento del gasto público, reforma del sistema de pensiones, etc..  Como era previsible, estas medidas impactaron especialmente sobre los ciudadanos de menores ingresos, en un país que sigue siendo uno de los de mayor desigualdad social del mundo, y acabaron dañando gravemente el sistema de ingresos de los municipios, que depende en un 70% de las aportaciones de la Federación.

Mientras tanto, continúa sin explotarse el “petróleo” que los municipios brasileños podrían obtener si existiera un sólido sistema de Catastro, que sea la base de un impuesto inmobiliario potente. Los tributos propios contribuyen con menos del 20% al financiamiento municipal.

Brasil es un país de dimensiones continentales, con un modelo de organización catastral altamente complejo y con una acumulación de distintas circunstancias adversas actuando simultáneamente, hasta el punto de que se podría hablar de una “tormenta perfecta” cuando se analiza la situación actual.

Seis situaciones de riesgo son la causa de esta “tormenta perfecta”:

Catastros urbanos descentralizados y descoordinados.

Los catastros urbanos se encuentran totalmente descentralizados a nivel municipal, sin que exista una institución catastral a nivel nacional. Estos catastros deberían ser permanentemente actualizados por las municipalidades y sus datos deben dar soporte al planeamiento físico territorial urbano y a la recaudación a través del Impuesto Predial y Territorial Urbano – IPTU.

El escenario actual es de absoluta desigualdad: junto a municipios con catastros desarrollados y con alto nivel tecnológico, los municipios pequeños y medianos tienen grandes deficiencias en el modelo institucional, en la calidad de los datos y en la oferta de servicios catastrales.

Además, no existe a nivel nacional obligación de realizar el intercambio de datos entre las administraciones tributarias ni con los Registros Públicos de la Propiedad, ni tampoco ninguna norma que coordine el Catastro urbano, más allá de las directrices no obligatorias emitidas por el Ministerio de las Ciudades. Hasta la fecha no se ha realizado ningún esfuerzo de integración de los catastros urbanos por parte del Gobierno Federal.

Un Catastro rural en continuas reforma parciales.

El catastro rural está centralizado en el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria  (INCRA), que actúa en los Estados a través de las Superintendencias Regionales. En los últimos años se han  puesto en marcha iniciativas orientada a crear un nuevo Catastro Nacional de Inmuebles Rurales (CNIR), que está intentando establecer un modelo común en todo el país. Como parte del CNIR se está desarrollando el SIGEF (Sistema de Gestión Fundiaria), conjuntamente con el ministerio de Desarrollo Rural (MDA), un sistema tecnológico destinado a ser la base de los procesos de gestión del Catastro rural en todo el territorio del país.

Por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente es responsable del CAR (Cadastro Ambiental Rural), un registro obligatorio para todos los inmuebles rurales, que busca integrar la información medioambiental, pero que también incluye datos de situación, superficie y propietario de cada predio.

Por otro lado, un ente del Gobierno Federal, la Secretaria da Receita Federal  (SRF), equivalente al  Ministerio de Hacienda, es responsable del CAFIR (Cadastro de Imóveis Rurais) y de la recaudación del  DITR (Impuesto sobre la propiedad territorial rural) que recae sobre los inmuebles situados fuera de las áreas urbanas de los municipios.

Finalmente, en los últimos meses se ha puesto en marcha Programa Nacional de Regularización Fundiaria, orientado a poner en marcha amplios proyectos de regularización de la propiedad informal, especialmente en la Amazonia, para que las personas que ocupan terrenos públicos puedan recibir un título de propiedad. Este programa incluye también trabajos de levantamiento catastral y de coordinación con el Registro de la Propiedad.

Fuerte desigualdad entre municipios  en la gestión del IPTU.

Además del Catastro, la legislación tributaria brasileña atribuye a los municipios la potestad de administrar el IPTU, Impuesto Predial y Territorial Urbano, dándoles libertad para que definan el método de cálculo y las variables que lo definen.

Como resultado de un estudio realizado en 2.012 en 5.176 municipios que concentran el 96% de la población se pudo comprobar que el 50% de ellos recaudaron tan sólo  8,37 US$ por habitante, una cifra realmente simbólica.

Por el contrario, la recaudación per cápita puede llegar a ser alta en algunas grandes ciudades, dejando en evidencia que unos pocos municipios participan con un porcentaje elevado en la recaudación del IPTU.  Por ejemplo, la ciudad de São Paulo, con el 6,1% de la población, aportó el 25%  del total de ingresos recaudados en el país, y doce municipios, que concentran el 18% de la población brasileña, contribuyeron con la mitad de los ingresos recaudados.

Bajo apoyo social y político a los proyectos de fortalecimiento del IPTU.

Como consecuencia de todo lo anterior, al exceso de exenciones, a los descuentos y a la morosidad, y sin considerar  la exención de los inmuebles rurales, sólo una de cada tres familias paga IPTU. Esta situación se agudiza en las regiones Norte y Nordeste, donde menos del 15 por ciento de las familias paga el IPTU.

Sin embargo, existe un gran rechazo al cobro del IPTU en el país. Son muy pocos los responsables políticos que apoyan con decisión  procesos orientados  la mejora de esta situación, por miedo al malestar ciudadano que puede originarse. No existe una estrategia, ni parece que vaya existir a corto plazo, para mejorar la cultura tributaria de la población.

Elevada inseguridad jurídica en los procesos de reavalúo catastral desarrollados.

A pesar de que el la normativa determina claramente que la base de cálculo del IPTU es el valor de mercado de los inmuebles, en promedio las propiedades están valoradas al 45 por ciento de los mismos, existiendo municipios con valuaciones que apenas llegan al 17 por ciento del valor comercial de los inmuebles.

Sin embargo, los municipios que actualizaron el valor de los inmuebles para el cobro del IPTU en 2014, incluyendo São Paulo y Salvador de Bahia, se encontraron con  acciones judiciales directas por presunta  inconstitucionalidad, apoyándose los jueces en defectos formales, lo que introduce un elevado nivel de inseguridad jurídica a las reformas planteadas.

Alto nivel de informalidad en el uso de la tierra

Finalmente, un aspecto que ayuda a explicar el bajo nivel de actualización catastral y de recaudación  del IPTU es el elevado grado de informalidad, que dificulta la actualización del Catastro e impide disponer de una buena  base de inmuebles tributables. Un dato describe esta realidad: se estima que existen 6.300 áreas de favelas en 323 municipios, en las que viven más de 11 millones de personas.  La mayor parte de estas favelas están construidas sobre terrenos de titularidad pública.

Como consecuencia de todo lo anterior, se produce esta “tormenta perfecta” del Catastro brasileño, que debería ser corregida por el Gobierno de la Federación en coordinación con los municipios, a través de un plan de reforma estructural que estableciese un modelo integrado, a partir del siguiente esquema que resume problemas y soluciones:

PROBLEMA	SOLUCIÓN EN UN MODELO INTEGRADO
Cada entidad Federal y Municipal ha desarrollado su propia cultura catastral.	Visión integral del Catastro. Catastro multipropósito.
Cada entidad Federal y Municipal ha desarrollado su propia normatividad, procesos y sistemas informáticos.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Alta resistencia al cambio y fuerte rechazo tanto a modelos ajenos como a iniciativas de cambio externas, -del Gobierno Federal o de las asociaciones de municipios-.	Formación de líderes políticos y responsables catastrales de los municipios.
Alta resistencia social al desarrollo de proyectos  catastrales, por su posible impacto en el IPTU.	Más educación catastral. Modelo que rompa la relación causa-efecto entre el reavalúo y el incremento del IPTU
Falta de vinculación de con el Registro Público de la Propiedad. Las características físicas de los bienes inmuebles puede ser inconsistente entre ambos.	Modelo nacional de vinculación Catastro-Registro. Norma técnica federal.
la modernización de los Catastros se ha centrado en la aplicación de tecnología, sin considerar su impacto en los procesos	Plan tecnológico catastral federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil.
La modernización se detiene y se reinicia con cada cambio de administración de cada entidad (Estado y Municipio), lo que ha originado una falta de continuidad en los proyectos.	Plan Federal de implantación, que supere los periodos de cambio de Administración.
Los servicios tienen un alto nivel de incertidumbre por la falta de parámetros y estándares de calidad.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Mínimo aprovechamiento de las experiencias en otras entidades.	Plan de comunicación/divulgación.
Diferentes prioridades: Algunas se enfocan a modernizar el marco jurídico y los procesos organizacionales y otras le han apostado a la eficiencia con automatización.	Programa Federal de implantación.
La diversidad que presentan los Catastros del país propicia que los ciudadanos y usuarios tengan que conocer las diferentes formas de operar en cada municipio.	Homologación a nivel nacional de procedimientos y trámites. Sede electrónica del Catastro Federal. Norma técnica federal. Aplicación de las reglas generales de la Estrategia Nacional de gobierno electrónico de Brasil
Elevado costo resultante de las inversiones parciales. Ineficiencia económica.	Análisis conjunto de costes. “Mesas de compras” federales, para armonizar precios de equipos y servicios a adquirir.
La cartografía digital está desactualizada .	Plan Federal de Ortofotografía y Cartografía catastral.
La complejidad del proceso propicia la ineficiencia y la corrupción.	Plan de transparencia. Políticas comunes de datos abiertos.
El crecimiento exponencial de las transacciones inmobiliarias ha rebasado los niveles de servicio. Esto ha convertido al Catastro en un cuello de botella del mercado inmobiliario.	Implantación de modelos de gestión orientados a resultados. Modelos que reduzcan trámites y obligaciones a los ciudadanos: colaboración interadministrativa.
Falta información integral de los mercados formales e informales que prevenga ocupaciones irregulares	Observatorio Federal del Mercado Inmobiliario.
Falta información integral de la propiedad social, privada urbana, privada rústica y federal	Infraestructura de Datos Espaciales de los Catastros Brasileños (GeoHub catastral).
Errores en los trámites son muy frecuentes, generando un gran riesgo para la seguridad jurídica.	Plan integral de Calidad del Catastro, apoyado en normas federales
La capacitación informal del personal y la falta de certificaciones de competencias laborales demeritan la calidad de los servicios.	Programas federales de capacitación e incentivación del personal.
Los recursos financieros municipales para modernizar el Catastro son inciertos, o se aporta la mínima inversión para mantener la operación.	Plan Financiero, integrando aportaciones de los municipios y de la Federación. Vinculación de los compromisos financieros municipales con las aportaciones que reciben de la Federación.